Кондакова о деревьях, законах и губернаторе, который "не дурак": интервью "Новому Калининграду.Ru"

- Я думаю, с тем, что я работала, и моя работа запомнилась. Если не вырывать из контекста только мои имя и фамилию, а почитать внимательно заявление,то можно заметить, что Александр Георгиевич (Ярошук - прим. "Нового Калининграда.Ru") говорил не только о количестве выданных актов, но и о качестве выполненной работы.

- Ну... Насчет оспаривания - другой разговор. Я в нынешней администрации не работаю и не знаю точно, сколько исков подавалось. А Ярошук говорил о том, что ранее выполненная работа была сделана в соответствии с законом. Что в этом плохого? В принципе, это ведь не переход на личности: ты - хороший, я - плохой. Это разговор об истории градостроительного и строительного процесса. Невозможно взять ее, историю, и вычеркнуть. Сказал - ну молодец, значит, помнит.

- Да, правильно, они легальные, т.е. законные, но не легитимные, т.е. не поддерживаются обществом. Если бы вы меня просто спросили в частной беседе, без всего этого разговора: "Жалко деревья?" Я бы сказала: "Да, жалко. Очень жалко. Они ведь все - живые".

Но работа чиновника не должна зависеть только от его личных чувств, симпатий и антипатий. Хорошо, когда эти чувства совпадают с тем, что следует делать по закону. А если не совпадают, все равно следует поступать по закону. Я иногда спрашиваю себя – может быть следовало, никого не спрашивая, не дожидаясь средств на проекты планировки, поработать над дежурным планом города, перенести решительно красные линии и вывести некоторые озелененные территории из земель застройки в земли общего пользования? Никто бы извне ничего бы не заметил… Но закон требовал иного подхода, не давал мне таких полномочий. Если бы я решилась на такой шаг из благих побуждений, кто знает, на какие еще шаги я бы решилась, почувствовав вкус дозволенности.

- Давайте заглянем в 2002 год. Мэрия - это исполнительно-распорядительный орган, действующий на основании федеральных законов, законов Калининградской области и нормативных правовых актов, которые принимает представительный орган местного самоуправления.

Вы - молодая, я вам безумно завидую, потому что вы не помните тех времен, когда в июле 2002 года городской Совет утвердил «Порядок предоставления земельных участков для строительства на территории города Калининграда». Указанный Порядок содержал раздел 5, который назывался «Особенности предоставления для строительства земельных участков общего пользования и земельных участков в составе рекреационных зон». Городской Совет дал себе право согласовывать предоставление для строительства площадей, улиц, проездов, автомобильных дорог, набережных, скверов, бульваров, водоемов, пляжей, городских лесов, парков, городских садов, прудов, озер, водохранилищ. Это было прямо  указано в документе, можете проверить. А мэрии было вменено в обязанность не только безоговорочно предоставлять для строительства согласованные депутатами участки, но и нести ответственность за несоблюдение установленного порядка. Сегодня никто не может в здравом уме и трезвой памяти представить, что кто-то будет писать порядок застройки зеленых зон. Тем не менее, он был написан и утвержден, из благих, кстати, побуждений…

Мэр Савенко наложил вето на это депутатское решение. А что сделали депутаты? Они это вето отклонили. В соответствии с Порядком городской Совет рассматривал обращения о предоставлении зеленых зон: сиреневый сквер и все остальное. Мэр обратился в прокуратуру, прокуратура вынесла протест, депутаты его отклонили. Потом прокуратура пошла в суд и городской Совет судился, по-русски говоря,  «до здоху» - до тех пор, пока областной суд не отменил этот раздел. Но пока нормы, прописанные в документе, действовали, мэрия их исполняла.

- Больше года, его отменили в конце 2003 года. Но остались действовать другие пункты этого Порядка. Например, о порядке предварительного согласования места размещения объектов. В этом Порядке, как и в Земельном кодексе РФ, нет ничего, что позволяло бы отказать в выдаче акта выбора на первом этапе. Если, конечно, участок не занят, либо не запрашивается цементный завод в жилой зоне, что явно противоречит функциональному зонированию Генплана.

- Если озелененная территория входила в состав земель застройки, была свободна от прав третьих лиц, то – да, если федеральные надзорные органы согласовывали акт выбора земельного участка. Федеральное законодательство, единое для всех, и сегодня позволяет строить на землях застройки, если органы местного самоуправления не потрудились создать сквер, как объект, создать правила и особенности, которые позволили бы от исполнения положений федерального законодательства перейти к собственным правилам использования озелененных земель. Для того чтобы их создать, нужно трудиться и тратить бюджетные деньги.

По законодательству, которое существовало до марта 2008 года, для того, чтобы превратить некий участок в сквер, нужно было на основании проекта планировки создать земельный участок и поставить его на кадастровый учет с разрешенным использованием "Сквер". И если такой участок был создан, то мы имели право отказать застройщику, который просил эту территорию.

С вступлением в силу Федерального закона о кадастре недвижимости указанной меры стало недостаточно. В соответствии с законом, участок, созданный после марта 2008 года, находится на временном кадастровом учете лишь два года. Для постоянного учета требуется предоставить участок сквера специализированному учреждению или казенному предприятию для содержания и благоустройства.

С 2005 года Градостроительный кодекс РФ предложил и иную возможность: отнести скверы к землям общего пользования путем установления необходимых красных линий. Появилось два варианта: либо создать участок, предоставить его и финансировать муниципальное учреждение для ухода за скверами; либо выполнить проект планировки, обсудить его на слушаниях, изменить красные линии и отнести территории, которые мы считаем скверами, к землям общего пользования.

В свое время каждый раз, когда утверждался бюджет на Горсовете, предлагалось заложить деньги на то, чтобы сформировать участки или изменить красные линии. Но эта работа, к сожалению, финансировалась и до сих пор финансируется по остаточному принципу.

Сегодня приняты правила землепользования и застройки. Такой процедуры, как предварительное согласование мест размещения объектов больше нет. Однако участки для аукционов формируются муниципалитетом в нарушение требований Градостроительного кодекса и областного закона о градостроительной деятельности. Участки должны формироваться путем разработки документации по планировке территорий, а если вы посмотрите в действующее Положение, то увидите, что участки должны формироваться путем составления проектов границ. Отмечу, что никакой проект границ ни с какими публичными слушаниями никак не связан. А документацию по планировке нельзя принять без публичных слушаний.

Ну, и плюс - вопрос очень политизирован. Если внимательно поднять все законодательство, посмотреть и выложить его в струнку, то мы увидим, что сегодня термин "зеленые зоны" не относится к населенным пунктам. Согласно Лесному кодексу, зеленые зоны и лесопарки находятся на землях лесного фонда. На территории города есть городские леса, озелененные территории общего пользования и озелененные территории на иных землях, в том числе - на землях застройки.

- Да – как Вы сами сказали, на землях общего пользования, вдоль дорог и улиц, в береговых полосах. В части озелененных территорий за пределами красных линий дорог и улиц -  юридически их нет. При этом последний всплеск вспомним — «сквер» на улице Красной. Он когда сквером стал? Только тогда, когда прораб срубил деревьев больше, чем ему было положено по порубочному билету. И это решили использовать как политическую карту. Этот участок никогда не относился и сейчас не относится к землям общего пользования. И лавочек, которые кто-то вспоминает, там не было, до войны там находились жилые дома, и сейчас видны следы фундаментов этих домов. При послевоенном благоустройстве города территория была спланирована. Здесь выросли деревья, часть из них посадили при благоустройстве, часть сохранилась с прежних времен, часть -  Боженька насеял.

Кстати говоря, в РСФСР и сейчас, в Российской Федерации существуют Правила благоустройства населенных пунктов, где сказано, что территории, предусмотренные для застройки, должны благоустраиваться и озеленяться. Должны создаваться газоны и высаживаться многолетние насаждения. Ведь многие территории ждут своей очереди, можно сказать, десятилетиями.

Но не при проектировании, не при выдаче порубочного билета, а при формировании земельного участка следует определять зеленые насаждения, не подлежащие сносу. Такие ограничения можно вводить и при создании реестра зеленых насаждений.

- Муниципалитет. Есть областной закон о защите зеленых насаждений. Там сказано, что органы местного самоуправления ведут учет и инвентаризацию зеленых насаждений. Результаты учета и инвентаризации - публичны. И закону уже приличное количество лет, он принят в декабре 2006  года. Только вот где инвентаризация?

- Это требует финансовых средств, а бюджет у нас куцый, к сожалению. В нем столько социальных нужд, столько нужд коммунальных, что до этого руки не доходят. А потом вот эти нужды все равно вылезают. Вот и Положение о порядке оформления документов и принятия решений о предоставлении земельных участков для строительства на территории Калининграда, действующее с 2007 года, требует изменений. Неплохо было бы в него заглянуть, подправить.

- Сегодня в нем нужно подправить порядок формирования земельных участков для аукциона. Я уже вам сказала, что в Положении написано, что участки формируются путем разработки проекта границ. Не всегда, но порой – «на выпуклый глаз», без проведения профессионального анализа градостроительной ситуации, без разработки документации по планировке территорий. Может быть, на практике все происходит иначе, но что написано в нормативном акте, то написано.

- Сегодня не раздаются, а продаются. Думаю, этого не получится, потому что не очень удачно созданные участки, как вы видите, не покупаются. Видите ли, бизнес проводит повторно тот же самый анализ, который должен был быть проведен при разработке проектов планировки. Если архитектор при проектировании изучает градостроительную обеспеченность потребностей населения, бизнесмен - потенциальный спрос. Если спроса у населения на объект, предусмотренный разрешенным использованием участка, не будет, то и предприниматель участок не купит. Вот на сайте администрации «висят» участки на продажу, многие лоты повторяются из месяца в месяц. Значит, предложение не попало в спрос. Для этого много причин, я назвала одну из них.

Не делается все по щелчку. Не зря губернатор несколько раз сказал, что не чувствует наличия и не видит направлений градостроительной политики в городе.

- Да. Вы понимаете, сейчас у нас такой благоприятный момент, когда созрела и оформилась общественная мораль, общественное мнение, которые должны выразиться в нормативных актах. Общественная мораль - в первую очередь, в отношении озеленения города -абсолютно ясна, она видна за политической шелухой, за всеми теми, кто любит возглавить любое движение против действующей власти. Вот эта мораль должна перерасти в политику. Политика, в свою очередь, оформляется положениями, порядками, правилами, целевыми программами.

Недавно группой энтузиастов из нашего отделения Союза архитекторов обсуждался вопрос о помощи и участии в создании таких программ. Мы намерены обратиться к Александру Георгиевичу (Ярошуку - прим. "Нового Калининграда.Ru") с предложением о совместной работе над концепцией соответствующей целевой программы градостроительного развития. В этом я вижу благоприятный момент – когда верхи и низы хотят позитивных изменений сложившейся ситуации. 

- «Каждому овощу - свой фрукт». Когда в городе нет основных документов, можно десять раз говорить "халва", а во рту слаще не становится. Можно было говорить о какой-то политике, но реализовать ее было невозможно без основных документов – генерального плана и правил землепользования и застройки. 

Нужно было принять Генплан. Его принимали в 2006-м году очень трудно, а правила землепользования и застройки к этому моменту были практически готовы. Нужно было только толкнуть их, чтобы они «покатились», доделать немного и пустить на публичное обсуждение. Когда это произошло? Только в 2009-м году. И то, только благодаря усилиям Феликса Лапина (сити-менеджер Калининграда в 2008-2010 годах - прим. "Нового Калининграда.Ru), который торопил их принятие, потому что без этих правил невозможно было получить средства федерального бюджета на реформирование жилищно-коммунального хозяйства, на капитальный ремонт жилых домов, переселение граждан из аварийных домов. Наличие правил землепользования и застройки было условием соответствующего фонда для области.

Всему свое время. Сегодня с принятием правил землепользования и застройки многое, если не все, в руках муниципалитета. Надо сформировать на созданном правовом поле новую градостроительную политику.

- На муниципальном. Я думаю, это сможет сделать Александр Ярошук.

- Он же не профессионал-архитектор. Не хватайтесь за его слова. Что вы с языка его снимаете каждое слово, а потом этим же словом его бьете? Он, когда говорил, что не будет больше точечной застройки, говорил о том, что постарается создать иное правовое поле для использования городских земель. Чтобы не предварительным согласованием земли выделялись конкретным застройщикам, чтобы процесс был публичным. 

В слове "точечная застройка" нет ничего плохого. Так и должно быть в историческом городе, тем более - в городе, который пережил бомбардировку и потерял 56% своей застройки. Какой может быть застройка в исторической части города, если мы хотим сохранить эту ткань? Конечно, точечной. Только к созданию этой «точки» надо подходить с градостроительным анализом, а не лепить, что попало. А до принятия правил землепользования и застройки «лепить» приходилось, если государственные надзорные органы акт выбора согласовали…

- Каждый решал задачи в пределах компетенции – представлять правила в городской Совет должен глава администрации. 

Понимаете, в том, что город перешел на систему предоставления земельных участков без предварительного согласования, есть, безусловно, положительное качество, и в то же время, условно говоря, есть отрицательные стороны. Принятие правил - это ломка сложившихся работающих механизмов. Эти механизмы были сломаны, и сказать, что сегодня новые механизмы удачно отстроены - невозможно.

Сам документ, я имею в виду правила землепользования и застройки, невозможно сделать сразу абсолютно хорошим. Нельзя родить сразу идеальные правила, потому что они завязаны на землепользовании, которое и консервативно, и динамично одновременно. Конечно, в этом документе очень много недоработок, которые устраняются, в том числе, и в судебном порядке. Но надо было вздохнуть, помолиться, если хотите, и принять в том виде, в котором он есть. Но его пытались довести до идеала, и это все время оттягивало принятие.

Население на публичных слушаниях поначалу с нелюбовью отнеслось к Правилам, также как и к Генплану. Но я благодарна тем, кто был на публичных слушаниях по проекту Генерального плана города в 2006 году в Доме Искусств. Мы долго обсуждали все недостатки. Но люди поняли, что принятие Генплана - это шаг к Правилам, а Правила - шаг к установлению публичного правового режима земель, к аукционам, и шаг в обратном направлении – прочь от прямого взаимодействия, порой коррупционного, застройщика и чиновника. Люди взяли и подняли руки. Не хочу сказать, что я там заплакала, но внутри у меня было состояние трепета. Я понимала, что вижу проявление высокой степени гражданской ответственности присутствующих. В зале были люди, на 90% обиженные или недовольные происходящим градостроительным процессом, в том числе люди, у которых изъяли придомовые территории. Вы же понимаете, когда ты 40 лет считал какую-то территорию своим садом, своим двором, а потом тут пришли геодезисты, что-то отмерили, потом пришел человек, экономически гораздо более упакованный, чем ты, и построил рядом с тобой новый, без протечек и трещин, дом, спилив твои яблони… И эти люди перешагнули через свою обиду. Я очень уважаю их за это. По-моему, принятие Генплана города - эпохальное событие.

- Еще немного о действующей власти. Сейчас назревает некий конфликт между главой города Александром Ярошуком и губернатором Николаем Цукановым...

-  Это не противоречия личностей, это объективно заложенные противоречия обязанностей, правовых обстоятельств и бюджетных систем. Понятно, что областной центр - это такое образование, где живет половина населения области, где сосредоточены основные финансовые, трудовые и человеческие ресурсы области.

Губернатор должен создавать дополнительные точки роста. У него есть задача смотреть на регион в целом и подтягивать территории, которые не имеют такого количества ресурсов. Это объективное противоречие.

- Да - если мы имеем в виду задачи, которые должны решаться при исполнении обязанностей по должности. Это конфликт интересов населения, которые они защищают. Ну, что делить Ярошуку и Цуканову как людям, как мужикам? Что, женщину, что ли, они не поделили? Нет! Межбюджетные отношения, межбюджетные отношения и еще раз межбюджетные отношения, а не конфликт личностей.

- То, что заложено в областной бюджет на выравнивание бюджетной обеспеченности, на дотации, субсидии, субвенции - да, это тот рычаг, при помощи которого губернатор исполняет свои полномочия по развитию всех территорий области.

- А что такое для вас "неудобные муниципалитеты"?

- Это слишком однобокий и плоский взгляд на проблему. Главы разные, человеческие конфликты неминуемо возникают - кто-то сработался, а кто-то - нет. Но если кто-то думает, что губернатор мстит кому-то тем, что не дает денег - это далеко не так, не коммунальная кухня, знаете ли. Просто когда есть личностный конфликт, все начинают искать в этом направлении и, конечно, находят. Зачастую видимый «конфликт» обусловлен тем, что нет правовых оснований дать запрашиваемые деньги.

- Думаю, что да. Я никогда не заподозрю Цуканова в том, что он мстит. Он взрывной, резкий, порой обидчивый, но мстительность – это мелко, по-моему, не для его масштаба. Да и «заточен» он, по-моему, не на войну с муниципалитетами и их главами, а на развитие территорий.

Тот, кто был внутри межбюджетного процесса, понимает, что личные отношения в своеобразной "табели о рангах", по которой распределяются бюджетные средства  - самая последняя строчка.

- Неэффективным главам очень хочется сказать, что отсутствие помощи из областного бюджета - это результат плохих личных взаимоотношений. Но неэффективный руководитель именно потому и неэффективен, что он постоянно показывает пальцем на другого, а не на себя. Если у тебя не получается, вы же все знаете: либо конверты надо готовить, либо искать виноватых, либо искать причину в себе и выход из создавшейся ситуации.

Сказать, что все пришли руководить муниципалитетами всезнающими умельцами - невозможно. И требовать умения от какого-то главы, который раньше этим никогда не занимался, с первого дня работы не приходится. Но если он хочет, он  научится.

- Конечно. А он это и не скрывает, и молодец. Ну, кто родился губернатором? Никто! Поэтому, конечно, ему приходится учиться. Но он - не дурак, и это очень приятно. А человек умный очень быстро становится знающим, если хочет.

- По-моему, конечно. У него есть опыт муниципального управления. Сегодня я вижу, что у него появляется опыт государственного управления - хороший прогресс всего за какие-то полгода.