Дорогое общество: как правительство планирует растить гражданский сектор

Программный подход в работе с бюджетом и вообще в государственном управлении в России — довольно свежий тренд. Правительство страны начало переход на такой метод с 2010 года, а, согласно предпоследнему бюджетному посланию Владимира Путина, уже с 2014 года федеральный бюджет полностью должен формироваться по программному принципу. Именно с этим связаны те усилия (и тот пиар, являющийся пока что единственным ощутимым результатом), которые правительство Николая Цуканова прилагало к формированию и лоббированию в федеральном центре госпрограммы развития области до 2020 года. Просто потому, что без такой программы получить деньги будет невозможно. Соответственно, без другой программы их невозможно будет раздать, а во взаимоотношениях региональной власти и гражданского общества именно принцип раздачи благ чиновниками является основополагающим.

Размах сторонников крепкого гражданского общества неподготовленного читателя вполне могут поразить — за ближайшие 7 лет областной бюджет, в видении Елены Воловой, потратит на это почти 4,6 млрд рублей. Однако, как говорит сама Волова, «дополнительных расходов нет» — в новую программу «сгрузили» всё, что, по мнению чиновников, формирует гражданское общество, от функционирования областной Думы, избиркома, мировых судей и присяжных до миграционных центров для переселенцев и не только и освещения работы правительства в средствах массовой информации. Примечательно, что в паспорте программы собственно общественные организации в списке участников расположены на почётном последнем месте.

Целевые программы и подпрограммы, из которых состоит, простите за тавтологию, государственная программа, дают достаточно комплексное представление о том, из чего, по мнению чиновников, состоит гражданское общество. Переселение соотечественников и противодействие коррупции, поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций и патриотическое воспитание населения — это четыре целевых программы. Укрепление единства российской нации и развитие иных этносов, защита прав и свобод граждан, развитие избирательной системы и переподготовка чиновников — это четыре подпрограммы. «Перемены к лучшему происходят лишь там, где есть возможность для открытого обсуждения возникающих проблем, для честного соревнования идей, определяющих методы их решения, где граждане ценят общественную стабильность и уважают закон», — обороты, которыми описывают свои благие намерения чиновники, завораживают.

Однако важнее то, каким образом авторы многомиллиардной программы намерены оценивать эффективность своей работы. Приоритетными, по мнению самой Воловой, являются качественные индикаторы, но более удобны для оценки, естественно, количественные. С ними всё не так просто. К примеру, повышение гражданской активности населения в министерстве муниципального развития и внутренней политики (которое в августе поспешно покинул Сергей Булычев и которое Максим Коломиец до сих пор возглавляет в ранге и.о.) планируют оценивать по числу зарегистрированных общественных организаций и по доле населения, участвующего в их мероприятиях. Рост числа НКО, на который рассчитывает Волова, судя по представленным во вторник документам, не очень впечатляющий — 1,4 процента по отношению к «базовому году», видимо — текущему, 2013. Доля охваченного общественной активностью населения, если верить проекту госпрограммы, вообще не увеличится — как сейчас, так и в 2020 году она будет составлять лишь 1,8% от общей численности жителей региона.

Впрочем, как заявила «Новому Калининграду.Ru» сама Волова, индикаторы при ближайшем рассмотрении выглядят не столь однозначно. Рост в 1,4% по итогам семилетней работы она ожидает от общего числа НКО, но лишь каждая десятая из них является социально ориентированной в глазах правительственных чиновников — и именно эти 10 процентов получают бюджетную поддержку. Соответственно, «эффективный рост» Волова оценивает в 14 процентов. Так же непросто всё и с участием населения — по словам вице-премьера по внутренней политике, сейчас в мероприятиях общественных организаций участвует ежегодно около 8,5 тыс человек, с учётом того, что многие организации закрываются, на их место приходят новые, сохранение процента участвующих граждан на уровне 1,8% от общего населения региона — это неплохо.

Но и с другими индикаторами всё не легче. Так, успехи в «укреплении единства российской нации» в правительстве хотят измерять в процентах тех, кто положительно оценивает «состояние межнациональных отношений»; к 2020 году таких должно быть 65%. Некая эфемерная «толерантность» к тому же сроку должна оцениваться в 85%. Но сколько граждан толерантны сейчас и скольких из них удовлетворяют межнациональные отношения — тайна сие великая есть. Как ответила на вопрос другого вице-премьера Александра Рольбинова на заседании правительства Елена Волова, данных социологии по данной теме пока что нет, но над опросами работают. Гражданское единство и дружбу народов предлагается также измерять в гражданах, посещающих соответствующие «мероприятия» — видимо, различные национальные праздники.

Любопытно, что среди индикаторов успешного развития избирательной системы за государственный счёт нельзя обнаружить довольно очевидного на первый взгляд показателя — явки на выборах. С учётом того, что показатель этот неуклонно падает и достиг грустных 20 с небольшим процентов на выборах главы Калининграда, оценивать развитие выборного процесса в людях, «принимающих участие в мероприятиях, направленных на развитие избирательной системы» как-то странно; таковых к 2017 году должно стать аж 1,43 процента от общего населения Калининградской области. Хотя, казалось бы, что более способствует развитию избирательной системы, чем сами выборы? С другой стороны, общая направленность госполитики в смысле выборов вполне может привести к тому, что к означенному году на избирательные участки придёт именно столько желающих проголосовать. Выборы ведь от этого менее легитимными не станут.

Защита прав и свобод граждан в результате реализации многочисленных мероприятий также, по идее, улучшится, но насколько точно — понять из приведённых индикаторов непросто. Уровень доверия граждан к институтам, эти права защищающим, вырастет к 2020 году на 65 процентов, но каково оно сейчас, авторы документа не уточняют. Увеличится и число обращений к различным омбудсменам — уполномоченному по правам человека, ребёнка и к бизнес-омбудсмену, но хорошо это или плохо, сказать наверняка сложно. Сама Елена Волова в беседе с журналистами после заседания правительства признала, что этот показатель можно трактовать двойственно; с одной стороны, больше обращений означает возросшее доверие к защитникам прав, но его же можно рассматривать и как знак роста числа нарушений.

Целевая программа, направленная на противодействие коррупции, самая короткая по протяжённости, она действует с прошлого года и рассчитана лишь до 2014 года и стоит бюджету всего 7,4 млн рублей. По её итогам, как рассчитывают авторы, в общественном сознании жителей региона должно сложиться «неприятие коррупции», но каким образом его планируется измерить, остаётся секретом. Чиновники рассчитывают на снижение количества случаев конфликта интересов и вообще столкновений граждан с проявлениями коррупции, но насколько — программа умалчивает. Приложение, описывающее индикаторы результативности работы, вообще не содержит ничего, относящегося к антикоррупционной программе.

Госпрограмма развития гражданского общества, как признаёт Волова, является рекордной по количеству участников: одних только соисполнителей вместе с минмунразвития насчитывается аж 8 ведомств. Ещё несколько ведомств указаны в качестве участников, а число общественных организаций вообще не указано. При первом, втором и даже третьем прочтении программы не удаётся избавиться от ощущения, что документ разваливается на части — скорее всего, потому, что писался он именно так, каждый своё, а потом, в последний момент, наспех, на коленке разрозненные элементы различного авторства пытались свести воедино. Неудивительно, что губернатор в ходе заседания правительства изумился тому, что непонятно на что его вице-премьер планирует потратить 4,6 млрд рублей; неудивительно и то, что программа вызвала резкую критику обывателей в блогах.

«Прозрачность расходования бюджетных средств», «повышение эффективности деятельности госорганов» и прочие прелести, которые обещали в федеральном центре при переходе к программному бюджетированию на региональном уровне на практике оборачиваются странными и скомканными затеями в духе «впихнуть невпихуемое», с неопределённым кругом участников и невнятными индикаторами успешности. Ультимативный характер перехода на программный принцип же не даёт шансов для постепенного развития; распределять деньги без него попросту не получится. Так что учиться чиновникам придётся исключительно на собственных ошибках. Которых, судя по представленному во вторник документу, избежать вряд ли удастся.