Переустройство и перепланировка жилых помещений, постановка проблемы

В ходе реформы российского законодательства Жилищный кодекс был введен в действие в последнюю очередь. Одна из причин заключалась в том, что многие проблемные вопросы решались постепенно, путем дополнения различными поправками действовавшего ЖК РСФСР. В принятом 29 декабря 2004 Жилищном кодексе Российской Федерации появились существенные новации.
Так, например, Жилищный кодекс РФ исключил первоочередность предоставления жилых помещений - жилые помещения теперь будут предоставляться в порядке очередности исходя из времени принятия граждан на учет и включения в списки на предоставление жилых помещений по договору социального найма. Исключение будут составлять экстраординарные случаи, возникшие в связи со стихийным бедствием или другой чрезвычайной ситуацией, аварийным состоянием жилого помещения. Упразднены ордера на занятие жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. Основанием для вселения в жилое помещение будет являться договор социального найма, который заключается на основании решения о предоставлении этого помещения.
Вместе с тем в новом ЖК РФ практически полностью сохранились такие сложившиеся институты, как возможность обмена жилыми помещениями, регламентация правового положения членов жилищных и жилищно-строительных кооперативов, возможность поселения в служебной квартире или общежитии, ответственность за самовольное переустройство жилого помещения и т.д. В то же время, ЖК РСФСР 1983 г. содержал одну статью, посвященную переустройству и перепланировке жилых и подсобных помещений (ст. 84), определявшую самые общие правила совершения указанных действий. В остальном данные отношения регламентировались подзаконными правовыми актами. К достоинствам нового Жилищного кодекса Российской Федерации можно отнести то, что теперь основные отношения по переустройству и перепланировке помещений, регулируются федеральным законом. Это должно существенно облегчить правоприменительную практику и способствовать единообразному применению установленных правил и процедур. По этой причине сложившаяся в течение многих лет судебная и адвокатская практика по жилищным делам применима ко многим положениям нового Жилищного Кодекса.
Объектами жилищных прав в РФ являются жилые помещения (ч. 1 ст. 15 ЖК РФ). Впервые определены конкретные виды объектов жилищных прав (ст. 16). К ним отнесены: жилые дома, части жилых домов; квартиры, части квартир; комнаты (жилых домов и квартир).
Новыми являются также нормативные определения понятий "жилой дом", "квартира", "комната" (жилого дома или квартиры) - в ЖК 1983 г. и Основах данные понятия отсутствовали.
Жилым домом признается индивидуально-определенное здание, которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании (ч. 2 ст. 16 ЖК РФ). Квартирой признается структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к помещениям общего пользования в таком доме и состоящее из одной или нескольких комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения хозяйственно-бытовых и иных нужд граждан, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении (ч. 3 ст. 16). Комнатой признается часть жилого дома либо квартиры, предназначенная для использования в качестве места непосредственного проживания граждан в таком доме либо квартире (ч. 4 ст. 16 ЖК).
Жилое помещение согласно ЖК РФ, это - изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан. Пригодность помещения для постоянного проживания граждан определяется соответствием помещения требованиям, которые установлены санитарными и техническими правилами и нормами, а также иными требованиями законодательства. При этом порядок признания помещения жилым и требования, которым должно отвечать жилое помещение, устанавливаются Правительством РФ в соответствии с Жилищным кодексом РФ и другими федеральными законами.
Санитарные нормы и правила регулируются специальным законодательством, например Федеральным законом РФ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".
Технические правила и нормы устанавливаются в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании". Здесь важную роль играют технические регламенты - документы, принятые международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством России, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, и устанавливающие обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).
Согласно постановлению Госстандарта РФ от 30.01.2004 г. № 4 со дня вступления в силу Федерального закона "О техническом регулировании" впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования, установленные действующими национальными стандартами, подлежат обязательному исполнению в части, обеспечивающей достижение целей законодательства Российской Федерации о техническом регулировании. Законодательство Российской Федерации о техническом регулировании состоит из вышеуказанного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Например, постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстроя России) от 27.09.2003 г. № 170 были утверждены Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда.
Не могут быть использованы в качестве жилых помещения, не отвечающие санитарным и техническим правилам и нормам. Такие помещения могут быть признаны непригодными для проживания по основаниям и в порядке, установленным Правительством РФ.
Как известно, что Положение о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания было утверждено постановлением Правительства РФ от 4.09.2003 г. № 552. В соответствии с Вводным законом указанное Положение применяется постольку, поскольку оно не противоречит Кодексу (ЖК РФ).
В ст. 17 ЖК РФ воспроизведена норма п. 2 ст. 288 ГК РФ, устанавливающая назначение жилых помещений: они предназначены для проживания граждан. В отличие от ЖК 1983 г. (ст. 7), Кодекс в данном случае не делает акцент на том, что жилые помещения предназначены для постоянного проживания граждан. Это вполне логично, поскольку проживать в жилом помещении граждане могут как постоянно, так и временно, обладая конституционным правом на свободу передвижения.
Как и ранее, не допускается размещение в жилых помещениях промышленных производств (подобная норма в несколько иной редакции содержалась в ч. 2 ст. 7 ЖК 1983 г., затем соответствующий запрет был установлен в п. 3 ст. 88 ГК РФ). Однако на практике данный запрет нередко толковался расширительно и распространялся также на иные виды предпринимательской и профессиональной деятельности. Поэтому Жилищным кодексом введена еще одна новелла - разрешено использовать жилое помещение для осуществления профессиональной или индивидуальной предпринимательской деятельности при одновременном наличии двух условий: а) если такую деятельность осуществляют лица, проживающие в жилом помещении на законных основаниях; б) если подобное использование жилого помещения не нарушает права и законные интересы других граждан, а также санитарные и технические правила и нормы.
Жилищный кодекс определяет понятие "жилищный фонд" как совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации (ст. 19). При этом не имеют значения формы собственности на жилые помещения и цели использования таких помещений. Иными словами, жилищный фонд образуют все без исключения изолированные помещения, являющиеся недвижимым имуществом, пригодные для постоянного проживания граждан и отвечающие установленным санитарным и техническим правилам и нормам, о которых говорилось выше. Таким образом, в этой части ЖК воспринял положения ст. 1 Основ о том, что жилищный фонд - это совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, отказавшись при этом от закрепления конкретного перечня объектов, образующих жилищный фонд (в ст. 16 ЖК РФ определены только общие виды таких объектов).
Установлена новая классификация видов жилищного фонда, при этом введено дополнительное основание классификации (ст. 19 ЖК РФ). Ведь как известно, в жилищном законодательстве виды жилищного фонда ранее определялись по одному основанию - принадлежности к тем или иным формам собственности. Кодекс сохранил это основание, но одновременно ввел новое - цели использования жилищного фонда.
В зависимости от формы собственности ЖК 1983 г. различал государственный, общественный, индивидуальный жилищный фонд, фонд жилищно-строительных кооперативов. В жилищный фонд включались также жилые дома, принадлежащие государственно-колхозным и иным государственно-кооперативным объединениям, предприятиям и организациям (ст. 5). Основы в соответствии с действовавшим в момент их принятия законодательством о собственности выделяли частный, государственный, муниципальный и общественный жилищный фонд.
В отличие от них, Жилищный кодекс РФ, основываясь на ст. 212-215 ГК РФ, в зависимости от формы собственности закрепляет три вида жилищного фонда:
1)    частный (находящийся в собственности граждан и юридических лиц);
2)    государственный (принадлежащий на праве собственности: Российской Федерации - жилищный фонд Российской Федерации, субъектам Российской Федерации - жилищный фонд субъектов Российской Федерации);
3)    муниципальный (находящийся в собственности муниципальных образований).
В зависимости от целей использования Кодекс впервые установил четыре вида жилищного фонда:
1)    жилищный фонд социального использования;
2)    специализированный жилищный фонд;
3)    индивидуальный жилищный фонд;
4)    жилищный фонд коммерческого использования.
Итак, в соответствии с действующим гражданским и жилищным законодательством жилые помещения как объекты жилищных и гражданских правоотношений бывают различных видов: квартиры, жилые дома, изолированные комнаты в квартирах или жилых домах. При этом жилым признается такое помещение, что отвечает установленным санитарным, противопожарным, градостроительным и техническим требованиям и предназначенное для проживания граждан.
Как мы выяснили выше, жилые помещения являются особым объектом гражданских и жилищных прав. С одной стороны, ст. 40 Конституции РФ закрепляет право каждого на жилище, что подчеркивает особую социальную значимость жилья. С другой стороны, поскольку количество жилых помещений недостаточно для удовлетворения имеющейся в них потребности, ощущается нехватка жилья, постольку использование жилых помещений носит целевой характер.
Назначение жилого помещения раскрывается в ч. 1 ст. 17 ЖК РФ, согласно которой жилое помещение предназначено для проживания граждан. Необходимость использования жилых помещений по назначению названа в числе основных начал жилищного законодательства (ч. 1 ст. 1 ЖК). Что касается пределов использования жилого помещения, то помимо собственного проживания и проживания членов своей семьи собственник вправе использовать жилое помещение для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности, но не может размещать в нем промышленные производства (ч. 2 и 3 ст. 17 ЖК РФ). Например, адвокат вправе разместить в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении адвокатский кабинет, индивидуальный предприниматель - свой офис. Такое использование осуществляется без перевода жилого помещения в нежилое. При этом как при использовании жилого помещения непосредственно для проживания, так и для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности собственник должен осуществлять пользование жилым помещением с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в этом жилом помещении граждан, соседей, требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований законодательства (ч. 4 ст. 17 ЖК РФ). Помимо этого собственник вправе предоставить принадлежащее ему жилое помещение по договору найма (ч. 2 ст. 30 ЖК РФ), продать или подарить жилое помещение. Наконец, с учетом требований гл. 3 и 4 ЖК РФ собственник вправе соответственно перевести жилое помещение в нежилое, а, кроме того, осуществить переустройство или перепланировку жилого помещения.
Согласно ст. 25 ЖК РФ:
1.    Переустройство жилого помещения представляет собой установку, замену или перенос инженерных сетей, санитарно-технического, электрического или другого оборудования, требующие внесения изменения в технический паспорт жилого помещения.
2.    Перепланировка жилого помещения представляет собой изменение его конфигурации, требующее внесения изменения в технический паспорт жилого помещения.
Отдельного упоминания в связи с этим заслуживают соответствующие положения Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда РФ, где сказано, что:
1.7.1. Переоборудование жилых помещений может включать в себя: установку бытовых электроплит взамен газовых плит или кухонных очагов, перенос нагревательных сантехнических и газовых приборов, устройство вновь и переоборудование существующих туалетов, ванных комнат, прокладку новых или замену существующих подводящих и отводящих трубопроводов, электрических сетей и устройств для установки душевых кабин, "джакузи", стиральных машин повышенной мощности и других сантехнических и бытовых приборов нового поколения.
Перепланировка жилых помещений может включать: перенос и разборка перегородок, перенос и устройство дверных проемов, разукрупнение или укрупнение многокомнатных квартир, устройство дополнительных кухонь и санузлов, расширение жилой площади за счет вспомогательных помещений, ликвидация темных кухонь и входов в кухни через квартиры или жилые помещения, устройство или переоборудование существующих тамбуров.
1.7.2. Переоборудование и перепланировка жилых домов и квартир (комнат), ведущие к нарушению прочности или разрушению несущих конструкций здания, нарушению в работе инженерных систем и (или) установленного на нем оборудования, ухудшению сохранности и внешнего вида фасадов, нарушению противопожарных устройств, не допускаются.
1.7.3. Перепланировка квартир (комнат), ухудшающая условия эксплуатации и проживания всех или отдельных граждан дома или квартиры, не допускается.
Регулирование данного вида отношений, осуществляется в значительной степени иначе, чем было ранее.
Так, ЖК 1983 г. содержал одну статью, посвященную переустройству и перепланировке жилых и подсобных помещений (ст. 84), определявшую самые общие правила совершения указанных действий. В остальном данные отношения регламентировались подзаконными правовыми актами. К достоинствам нового Жилищного кодекса можно отнести то, что теперь основные отношения по переустройству и перепланировке помещений, также как и отношения по переводу жилых помещений в нежилые, регулируются федеральным законом. Это должно существенно облегчить правоприменительную практику и способствовать единообразному применению установленных правил и процедур.
Новеллой Кодекса является то, что с 1.03.2005 г. определение условий и порядка переустройства и перепланировки помещений относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации (см. п. 10 ст. 12 ЖК РФ). До введения в действие Жилищного кодекса в субъектах Российской Федерации было принято немало правовых актов, регулирующих указанные отношения. Например, Закон г. Москвы от 29.09.1999 г. № 37 "О порядке переустройства помещений в жилых домах на территории города Москвы" определил порядок оформления переустройства помещений (ст. 4-8), порядок проведения такого переустройства (ст. 9-10), правила государственного учета и контроля в этой сфере.
Среди нормативно-правовых актов Калининградского региона можно отметить: Постановление Мэра г. Калининграда от 5 декабря 2001 г. № 3811 "О порядке оформления разрешений на переоборудование, перепланировку и реконструкцию помещений в жилых домах города Калининграда"; Постановление Главы муниципального образования "Черняховский район" Калининградской области от 17 июня 2005 г. № 730 "Об утверждении положений "О порядке принятия решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения на территории муниципального образования "Черняховский район" и "О порядке согласования переустройства и перепланировки жилых помещений на территории муниципального образования "Черняховский район"; Решение городского Совета депутатов г. Советска Калининградской области от 28 мая 2003 г. № 563 "Об утверждении Положения о порядке реконструкции жилых домов с целью создания дополнительных, жилых и нежилых помещений в городе Советске" и др.
Представляется, что с принятием ЖК подобные акты в регионах должны быть признаны утратившими силу. Между тем, нельзя не отметить в связи с этим следующее. Вновь принятый ЖК РФ не может быть реализован в полной мере, в том числе в части переустройства и перепланировки жилых помещений, по причине отсутствия ряда указанных в нем документов, утвердить которые обязано Правительство РФ (форма заявления граждан о переустройстве, технический паспорт жилого помещения). О порядке оформления перепланировки нежилых помещений в жилых домах в ЖК РФ вообще не говорится, словно эти помещения не являются частью жилого дома, и такой проблемы не существует.
К тому же отнесение ЖК РФ согласования переустройства и перепланировки жилых помещений к компетенции органов местного самоуправления не соответствует реалиям, например Москвы как субъекта РФ, поскольку таковые органы, созданные на территории муниципальных образований в соответствии с Уставом города Москвы, не имеют на своем балансе жилищного фонда. По сути, посвященная переустройству и перепланировке гл. 4 ЖК РФ представляет собой одну из промежуточных версий московского Закона, и далеко не самую удачную.
Жилищный фонд в различных регионах страны сильно различается как по своему составу, так и по техническим характеристикам и потребительским свойствам. Одно дело - небольшой населенный пункт, расположенный, скажем, на Таймыре, и совсем другое - большой город, застроенный многоэтажными домами, количество жителей в каждом из которых может равняться населению целого поселка.
Нормативных положений, регламентирующих порядок проведения переустройства и перепланировки, которые будут реально работать в небольшом городке, может оказаться недостаточно для мегаполиса, областного центра и т.д. Нельзя также не учитывать специфику административного устройства, структуру органов исполнительной власти и местного самоуправления, сложившуюся на местах.
В этом свете естественно для субъекта РФ реализовать свое право решать вопросы, относящиеся к совместному ведению, определяя в рамках федерального законодательства тот порядок переустройства, который больше соответствует именно данному региону.
К современной специфике также относится практика сдачи домов-новостроек без отделки и со свободной планировкой. По сути, это - обыкновенный недострой. Многие квартиры в новостройках их владельцы подвергают перепланировке сразу же после сдачи дома в эксплуатацию, а часто и до этого момента, даже не оформив свидетельство о праве собственности. Причем работы ведутся фирмами, привлеченными со стороны и не всегда имеющими лицензии, что вызывает обоснованные сомнения в отношении безопасности выполняемых работ и их качества. Стало быть, позиция местных органов власти по отношению к этой проблеме всегда была неизменна: в домах, построенных по инвестиционным проектам, любое конструкторское решение по желанию будущего владельца квартиры должно быть осуществлено на стадии строительства, еще до заселения дома. То есть все работы по возведению перегородок и установке оборудования следует выполнять силами той же подрядной организации, которая осуществляет строительство, еще до того, как дом будет сдан в эксплуатацию. Уже при покупке квартиры можно, ознакомившись с ее планом (проектным решением) выбрать наиболее приемлемый вариант планировки или заказать что-то по своему вкусу с тем, чтобы после заселения дома не жить годами в условиях перманентно ведущихся строительных работ, среди шума и пыли.
Жилищный кодекс РФ никак не регулирует указанные вопросы, что, несомненно, является его недоработкой, поэтому необходимо, чтобы данная проблема была решена. И очевидно, что лучше решать ее именно на местном уровне и с учетом местной специфики.  
Вместе с тем, важно, что впервые на уровне федерального закона даны юридические определения понятий "переустройство" и "перепланировка" жилых помещений. Нормы-дефиниции, установленные в ч. 1 и 2 ст. 25 ЖК РФ, необходимо толковать ограничительно: любые перечисленные действия, не требующие изменений в техническом паспорте жилого помещения, не могут рассматриваться как переустройство или перепланировка указанного помещения.