Стокгольмский урбанист: в Северных странах население доверяет власти

Стокгольмский исследователь и урбанист Тимоти Андерсон на прошедшей конференции «День реки» рассказал, как в странах Северной Европы работает вовлечение горожан в процесс городского планирования, какие при этом возникают проблемы и почему от общественного мнения иногда больше вреда, чем пользы.

 — Я работаю в Стокгольме, занимаюсь исследованиями в области городского планирования. Также я изучал антропологию. Эти две вещи взаимосвязаны, потому что я занимаюсь исследованиями в области городского планирования с упором на социальный аспект развития городов. Например, сейчас я работаю над проектом, связанным с реализацией жилищной политики в Северных странах с акцентом на исследование вопросов сегрегации. Также я занимаюсь проектами по реализации принципа частно-государственного партнёрства в области жилищного строительства. Это всё очень важные аспекты деятельности планировщиков и городских властей Северных стран.

 — Северных стран пять, и это разные страны с разным контекстом, но их роднит схожее институциональное устройство. Есть и другие общие черты. Например, какую бы страну мы ни взяли — будь то Швеция, Финляндия или Норвегия — это в основном небольшие по своей территории государства, которые тем не менее считаются одними из самых урбанизированных стран в мире, что, конечно, отражается на процессе городского планирования. Во-вторых, это очень богатые страны, где население обладает высоким уровнем дохода, и это, возможно, является одной из причин такой успешной реализации урбанистических проектов. В-третьих, в Северных странах существуют давние демократические традиции, что также сказывается на благосостоянии общества.

 — Ещё один момент, который объединяет все Северные страны, — это уровень доверия населения государственной власти. Это касается и правительства, и муниципалитетов. И, конечно, там есть отлаженная схема коммуникаций между органами власти и населением, и эта схема хорошо работает, и именно поэтому население ценит оказываемое ему доверие и отвечает тем же органам власти. Более того, в шведском контексте я могу сказать, что там участие общественности в городском планировании — это обязательный фактор. Например, на сайте Стокгольма опубликовано подробное руководство по вовлечению общественности в городское планирование.

 — В странах Северной Европы сегодня наблюдается тенденция к урбанизации — рост населения, рост городов, особенно хорошо это видно в Швеции и Финляндии. Там мы наблюдаем очень мощный отток населения из северных районов и одновременный рост численности населения в столичных городах — в Стокгольме и Хельсинки. Мы наблюдаем сразу два демографических и миграционных процесса. С одной стороны, идёт отток населения из северных районов и рост населения в южных. С другой, мы наблюдаем внешнюю миграцию, когда население этих стран пополняется за счёт мигрантов из других стран Европы, других стран мира. Более того, на сегодняшний день Осло и Стокгольм показывают максимальную динамику прироста городского населения, что безусловно создаёт существенное давление на городские власти в плане обеспечения жильём.

 — В привлечении общественности к городскому планированию есть два разных подхода, реализуемых в зависимости от типа проекта. В одном случае целью выступает конечный результат — то есть воплощение физического проекта. В другом случае целью становится само совершенствование процесса общественного участия, и здесь метод достижения результата важнее, чем непосредственно результат.

 — Сам процесс партиципации основан на демократических принципах и выгоден обеим сторонам. То есть и городские власти довольны, и население чувствует себя услышанным и ощущает свою важность в решении краеугольных вопросов. Также повышается эффективность реализации проектов, и планировщики остаются в выигрыше, потому что они принимают на вооружение совершенно новый подход — не реагируют на уже случившиеся проблемы или высказанные жалобы, а прислушиваются к населению до того, как эти проблемы или жалобы возникли.

 — Конечно, в привлечении населения к вопросам развития города есть и определённые риски. Например, в английском языке существует понятие, буквальный перевод которого — «пожалуйста, не в моём дворе». То есть под этим термином мы понимаем сопротивление общественности реализации определённых проектов. Особенно когда эти проекты реализуются в непосредственной близости от места проживания горожан. Один пример такого противостояния я видел собственными глазами — это произошло, когда я ещё жил в Англии. Там общественность очень жёстко сопротивлялась сооружению ветропарков по соседству. Турбины шумят, не особо элегантно выглядят — это всё вызвало негативную реакцию общественности, в итоге ветрогенераторы на севере Англии так и не появились. Несмотря на то, что англичане выступают за использование возобновляемых источников энергии, когда дело доходит до реализации проекта, мы наблюдаем бытовое сопротивление общественности.

 — Другой случай, может, даже более драматичный по сравнению с первым — это шведский пример, когда общественность активно сопротивляется сооружению убежищ и центров приёма беженцев. Швеция приняла очень большое количество беженцев за последний год. Фактически на сегодняшний момент число беженцев на душу населения в Швеции — самое большое из всех стран Европы, это создаёт определённое давление на инфраструктуру, и мы наблюдаем очень жёсткое сопротивление общественности в реализации именно этих проектов — строительства убежищ для мигрантов. Были даже такие драматичные примеры, когда убежища поджигали, даже подожгли как-то убежище для детей.

 — Мы понимаем те риски и те ограничения, которые накладывает участие общественности в реализации проектов по городскому планированию. Иногда мы сталкиваемся с непониманием, незнанием и неверной интерпретацией существующего законодательства горожанами. Более того, у разных представителей общественности могут быть противоположные взгляды на одну и ту же проблему. И если мы привлекаем общественность к реализации проекта, то мы рискуем получить в итоге не тот результат, на который рассчитывали. Всегда необходимо принимать во внимание и баланс сил при реализации таких проектов между планировщиками — специалистами своего дела — и общественностью.

 — В конечном итоге перед нами стоит задача достижения компромисса. Если мы не принимаем в полной мере замечания населения, то люди могут почувствовать себя уязвлёнными, потому что их рекомендациями пренебрегли, и это может создать для нас определённого рода проблемы. Мы должны осознавать это с самого начала, когда мы планируем партиципацию.

 — Нет никакого законодательства, обязывающего планировщиков и власти в полной мере учитывать мнение горожан при реализации проекта. Безусловно, со стороны государства есть давление на планировщиков и на частных инвесторов в этом плане, но мы наблюдаем множество случаев, когда желания горожан игнорируют. С другой стороны, мы наблюдали и обратные случаи, когда принятие пожеланий горожан негативно сказалось на реализации проекта, потому что очень часто горожане не согласны друг с другом и очень сложно принять во внимание все пожелания и при этом не выйти из бюджета проекта.

 — Очень многое в итоге зависит от культурного контекста — в Скандинавии много внимания уделяется поискам компромисса. Есть примеры довольно жесткой позиции горожан, но в целом уровень доверия горожан к властям довольно высок, и все стремятся к достижению согласия. Именно поэтому, если мы говорим о тех проектах, которые реализуются чисто в шведских районах, где компромисс является одной из культурных ценностей, там процесс идёт довольно легко. Но если мы возьмём проекты в других районах, где большинство населения — это не этнические шведы, то там привлечение населения может вырасти и в протестные выступления, когда люди буквально выходят на улицы.

 — Бывали случаи, когда проектировщики имели жесткую позицию, но чаще полученные рекомендации подробно рассматриваются и учитываются, исходя из тех условий, в которых находятся проектировщики. В любом случае всё зависит от типов проектов — есть и такие, реализация которых совершенно невозможна без участия жителей — например проекты строительства жилых районов. И когда мы говорим о привлечении общественности, надо принимать во внимание демографические тенденции, уровень урбанизации, рост численности городов, и вы должны быть готовы к тем сложным задачам, с которыми будете сталкиваться исходя из этого демографического контекста.

 — Например, в Гётеборге решили заняться превращением бывшей промзоны в новый жилой район и привлекли к работе над проектом горожан. Началось проведение различных семинаров, встреч, диалогов, выставок в библиотеках, экскурсий по территории и так далее. Но наибольший отклик со стороны населения продемонстрировал специально разработанный сайт — там было оставлено 270 рекомендаций от горожан. А вот оффлайн-методы оказались не настолько эффективны в плане отклика. Мы видели, что люди не были достаточно мотивированы, чтобы уйти с работы и тратить целый день на эти обсуждения.

 — Другой пример — это Рейкьявик, столица Исландии. Действительно удивительный пример, потому что там мы наблюдаем прямое активное участие горожан и их влияние на принятие решений касательно городского планирования. Прежде всего, что меня поражает — это стратегия перемещения резиденции мэра в разные части города. То есть каждый год мэр меняет место своей работы и буквально своими глазами смотрит, что происходит в той или иной части столицы. Второй момент — это использование сайтов и форумов горожанами. Последние данные, которые мы получили: 43% жителей Рейкъявика принимают активное участие в обсуждениях в сети вопросов городского планирования. Это невероятно высокий уровень активности горожан! И необычайно высокий уровень воздействия и учёта мнения горожан при пространственном планировании. Именно поэтому большинство проектов там получают не только политическую поддержку, но и поддержку общественности.

 — Или возьмём Хельсинки в Финляндии. Там сложилась уникальная ситуация, потому что финны решили расширить рамки государственно-частного партнерства путём привлечения общественности. И они попробовали сделать это на примере проекта по жилищному строительству. На этапе планирования власти попытались определить целевую аудиторию этих проектов, то есть фактически будущих жильцов, и начали активно интервьюировать их, организовывать встречи, чтобы выслушать их чаяния и пожелания на этапе проектирования этого квартала. Это уникальная ситуация, потому что мы наблюдаем многосторонний диалог между правительством, инвесторами и горожанами.

 — Есть разница между привлечением общественности к реализации проектов государством и частными инвесторами, потому что привлечение общественности в частные проекты — это гораздо более сложная и дорогостоящая задача. Частные инвесторы всегда оставляют последнее слово за собой, именно поэтому мы понимаем все сложности, с которыми мы можем столкнуться, вовлекая общественность в обсуждение проектов, финансируемых частными лицами.

 — В контексте Северных стран реализация проектов городского участия отличается от контекста, который существует в России и в Калининграде, потому что в Северных странах есть долгая история развития государства всеобщего благополучия и благосостояния, но, тем не менее, какие-то элементы, схемы или стратегии привлечения общественности могут быть вполне реализованы в местном контексте. Не существует какой-то одной стратегии или одного универсального ответа на вопрос, как мотивировать горожан принимать участие в городском развитии и как сделать так, чтобы к ним прислушались власти. Мы понимаем, что это длительный процесс и ничего не происходит быстро. Но если этот процесс будет вестись правильно, он приведет к формированию традиции общественного участия.