Аргумент в пользу богатых

Все новости по теме: ОЭЗ
Амбициозная программа Министерства регионального развития интересна, но по многим пунктам спорна и имеет мало шансов на реализацию

Летом этого года Министерство регионального развития представило правительству и опубликовало "Концепцию стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации" (далее - Концепция). Этот документ стал первой за постсоветский период комплексной разработкой федеральной власти в области регионального развития. Несмотря на то что Концепция - лишь проект, а собственно стратегию еще предстоит разработать, основные положения документа нуждаются в обсуждении, критике и детальной экспертной оценке.

Концепция, разработанная в Министерстве регионального развития (МРР), опирается на целый ряд исследований экономики регионов, выполненных как государственными организациями, так и независимыми структурами (Центр стратегических разработок "Северо-Запад" и др.). Поэтому оценка сегодняшнего положения дел в сфере регионального развития, с которой начинается документ, вполне обоснованна и диагноз авторами поставлен верный. Действительно, в российских регионах отмечается крайняя неравномерность развития, причем проектные мощности, капиталы и рабочая сила постепенно стягиваются в сырьевые зоны. Взаимодействие между регионами малопродуктивно, а мобильность населения крайне затруднена. В стране нет конкурентоспособных территориальных промышленных кластеров, а используемые инфраструктуры устарели и работают в условиях перегрузки. Все это грозит кризисом, которого страна не знала уже давно.
В бой идут "локомотивы"

Каковы же решения, предлагаемые МРР, и чем они отличаются от сегодняшней политики федерального центра? Многие меры, описанные в документе, центр может воплощать в жизнь независимо от регионов: создание условий для модернизации промышленности, совершенствование миграционной политики, улучшение демографического потенциала, реорганизацию системы профессионального образования, улучшение качества государственного управления и т.д. Особых споров эти меры не вызывают; по большому счету, нужно уже не писать о них, а начинать действовать.

Интерес экспертов и СМИ привлекли другие положения Концепции, которые связаны с изменением бюджетной политики в отношении регионов и с усовершенствованием административных механизмов российского федерализма. Ключевая идея документа - от политики выравнивания социально-экономического развития регионов государство должно перейти к политике "поляризованного развития", предполагающей концентрацию финансовых, управленческих, трудовых и других ресурсов в нескольких опорных регионах.

Обосновывая эту идею, авторы Концепции ссылаются на опыт Китая, Южной Кореи, Японии и ряда латиноамериканских стран, которые за счет ставки на развитые регионы смогли добиться существенных экономических результатов. Предполагается, что стимулирование таких "полюсов роста" приведет к общему подъему экономики по двум причинам. Во-первых, темпы и перспективы развития у регионов-"локомотивов" существенно выше, чем у слаборазвитых и депрессивных, и вкладывать деньги в них гораздо выгоднее. Директор департамента регионального социально-экономического развития и территориального планирования МРР Юрий Перелыгин в интервью журналу "Российское экспертное обозрение", опросившему ряд экспертов и политиков в связи с публикацией Концепции, заметил: зачем вводить налоговые льготы для бизнеса в Корякии, где это принесет бюджету лишь убытки? Лучше сделать это в Калининграде и получить на каждый вложенный рубль в десять раз больше.

Во-вторых, бурно развивающиеся опорные регионы должны, по мысли разработчиков, подтянуть своих "отсталых" соседей. Ожидается, что бедные регионы окажутся втянутыми в орбиту влияния регионов-"локомотивов", а их трудовые, природные и иные ресурсы станут востребованы в результате реализации на опорных территориях крупных проектов. Иными словами, экономический эффект будет распространяться за пределы "полюсов роста".

Концепция предлагает выделить шесть-девять регионов, которые получат приоритетную федеральную поддержку в развитии инфраструктуры и реализации других крупных проектов. При этом "локомотивы" роста должны быть увязаны в некую сеть, где каждый из них будет выполнять определенные функции. В документе названы и критерии выделения опорных точек, пока что несколько размытые.
Бюджетный передел

Поддержка опорных точек будет осуществляться в первую очередь за счет бюджетных преференций и федерального участия в финансировании проектов. Конкретные формы такой поддержки пока не оговорены. Опорные регионы получат и другие возможности, включая размещение на их территории научных и культурных центров национального масштаба, помощь в развитии наукоградов и технопарков, а также особые статусы и полномочия (пока опять же неясные). Наконец, будет задействована излюбленная идея центра - укрупнение регионов. Впрочем, все эти вещи без финансовых вливаний, конечно, смысла иметь не будут.

Финансирование всех остальных регионов Концепция предлагает серьезно урезать. Как заявил глава МРР Владимир Яковлев, "федеральные социальные стандарты, определяемые государственной социальной политикой, должны обеспечиваться во всех без исключения регионах. А вот что касается инвестиционных средств из федерального бюджета, то они должны направляться только туда, где формируются предпосылки для экономического роста". Финансовую помощь отсталые территории будут получать, но только на выполнение базовых обязательств перед населением.

Объемы федеральной поддержки в рамках стратегии развития регионов сравнительно невелики: с 2007 года по 40 млрд рублей в год, а с 2011-го - по 80 млрд. Основные же средства на финансирование программ развития (вначале 70, а потом и все 90%), как предполагают авторы Концепции, будут поступать из внебюджетных источников, за счет инвестиций бизнеса и кредитов Всемирного банка. Также Концепция намекает на необходимость переподчинить МРР федеральные целевые программы развития инфраструктур (их объем в 2005 году запланирован в размере 137,2 млрд рублей), что явно повысило бы вес ведомства, но пока это маловероятно.

Полюса деградации

Разработчики Концепции правы: нынешняя политика выравнивания тормозит экономическое развитие страны. Территории-реципиенты теряют мотивацию, а в успешных регионах развитие, наоборот, искусственно сдерживается. При этом диспропорции между уровнем развития субъектов РФ, несмотря на все финансовые вливания из центра, растут. Сотрудники Сибирского отделения РАН Борис Лавровский и Екатерина Плотникова недавно провели исследование бюджетной политики центра в отношении регионов. Оказалось, что в 2001-2005 годах 69-71 из них получали помощь из федерального бюджета, а их средняя бюджетная обеспеченность даже снизилась: в 2001 году она составляла 64,9% от среднего по России уровня, а в 2005-м - уже 61% (и это при росте объема трансфертов!). Политика выравнивания способствует не просто консервации, но даже ухудшению положения дел.

Однако цена перехода к поляризованному развитию, согласно анализу Лавровского и Плотниковой, будет чрезвычайно высока. И это понятно: многие регионы, лишенные нынешней финансовой подпитки, окажутся на грани катастрофы. Конечно, если все пойдет так, как предполагают авторы Концепции, и основным источником развития окажутся средства бизнеса, центру не придется серьезно урезать финансирование депрессивных регионов, чтобы стимулировать активно развивающиеся. Однако для такого сценария нужны крупные пилотные проекты, доказывающие реалистичность затрат, и серьезные вложения в инфраструктуру; без этого риски, связанные с инвестированием, будут слишком высокими.

Заниматься созданием благоприятного инвестиционного климата большинство регионов смогут лишь при поддержке центра. А значит, на первых этапах пути к поляризованному развитию средств на всех не хватит и чтобы поддерживать растущие потребности "локомотивов" роста, придется серьезно сокращать финансирование отстающих территорий. Одних только обещаний, что в будущем эти регионы смогут развиваться уже за счет роста опорных точек, будет недостаточно, так как само их существование окажется под вопросом. При этом, как считает политолог, доцент Европейского университета в Санкт-Петербурге Владимир Гельман, в число проигравших попадут и "среднеразвитые" регионы (к примеру, Коми или Мурманская область): для них прекращение финансовой поддержки центра будет весьма болезненным и заморозит решение ряда проблем.

Разработчики из МРР считают, достаточно вложить деньги в опорные регионы, а остальные территории подтянутся автоматически. Но экономические связи между регионами пока что слабы, а механизмов расширения эффекта за пределы полюсов роста авторы Концепции еще не придумали. На практике эффект может быть обратным - начнется массовый отток рабочей силы и других ресурсов в успешные регионы.

Губернаторы депрессивных регионов оценивают такой сценарий как весьма вероятный. Об этом говорит, например, глава Псковской области Михаил Кузнецов: "Как руководителю дотационного региона, расположенного вблизи двух мегаполисов, мне приходится сталкиваться с тенденцией вымывания и миграции экономически активного населения. Этот процесс идет в течение десятков лет, начавшись еще во времена СССР, и неизбежно сказывается на менталитете и образе жизни тех, кто остается в Псковской области. Предложенная Концепция может только усугубить этот процесс, привести к дальнейшей маргинализации подобных регионов".

Вероятно, федеральный центр сможет противопоставить этим тенденциям давно обещанное укрупнение регионов, однако такое решение лишь замаскирует проблему и в лучшем случае приведет к распылению ресурсов, а в худшем - к появлению "мертвых зон" уже внутри регионов.
Поляризованный плюрализм

Руководитель экспертной сети Фонда развития информационной политики Ростислав Туровский, подводя итоги экспертного опроса, организованного фондом совместно с агентством "Росбалт", заметил: "В сущности, мы наблюдаем начало идеологического спора о путях развития России как территории, о борьбе либеральной и государственнической моделей. Впервые сторонники либеральной модели громко заявили о себе".

Однако почему МРР предлагает поляризованное развитие как единственную альтернативу политике выравнивания? Как показывает опыт, например, Южной Кореи и Японии, на который ссылаются и разработчики Концепции, эти две стратегии могут не конкурировать, а дополнять друг друга. Региональная политика должна быть сбалансированной и не должна обрекать неразвитые регионы на угасание в ожидании больших успехов.

МРР, не желая идти на конфронтацию с Минфином, настаивает на сохранении нынешних правил игры, при которых налоговые поступления перераспределяются в пользу федерального бюджета, а расходные полномочия, напротив, в массовом порядке спускаются на региональный уровень. Но тогда обещанные стимулы к развитию превращаются в фикцию: центр одной рукой будет забирать средства у регионов-лидеров, а другой - отдавать им же, при этом не забывая кормить сидящую на этих трансакциях бюрократию. Сегодняшняя политика выравнивания, конечно, непродуктивна, но зато логична, в отличие от того, что предлагается в Концепции.

В условиях, когда успешные регионы учатся использовать свой потенциал, эффективной мерой поддержки было бы сохранение за ними средств, которые они сами зарабатывают за счет развития экономики и привлечения инвестиций. А механизм конкурсной поддержки в таком случае можно сделать более диверсифицированным, применять его в отношении не только "локомотивов", но и менее развитых регионов.

Отчасти картина, о которой идет речь в Концепции, уже складывается. Ряд опорных регионов (Москва, Петербург, Калининградская область, Башкортостан, Татарстан и др.) пользуются поддержкой в рамках федеральных целевых программ, в том числе находящихся в ведении МРР. Стимулов к развитию остальных территорий центр не создает. Однако более слабые регионы не развиваются прежде всего потому, что поддержка в рамках программ регионального паритета не имеет целевого характера, и именно с этим нужно бороться. Перераспределяя средства в пользу регионов-"локомотивов", можно хотя бы часть этих средств направлять в те же депрессивные регионы, но на целевой основе, для развития инфраструктуры и экономического потенциала.

Также нужно вспомнить и о межрегиональных проектах, о которых в Концепции говорится лишь вскользь. Критикуя ограничения административно-территориального деления, авторы документа остаются в плену этих ограничений, ориентируясь лишь на предоставление регионам особых статусов и подчинение слабых территорий более сильным. Но наряду с адресной поддержкой отдельных регионов можно и нужно инициировать реализацию крупных проектов межрегионального значения, которые как раз и позволят расширить экономический эффект за пределы "полюса роста". Роль федерального центра здесь должна состоять не только в софинансировании, но и в согласовании интересов регионов-участников.
Назначенные лидеры

Следует также заметить, что пока Концепция представляет собой довольно сырой и не слишком проработанный текст. В ней отсутствует четкий механизм выделения опорных регионов, что позволяет прогнозировать ожесточенные лоббистские войны за право быть избранным. Еще менее ясно, как будут распределяться функции между избранными регионами. Концепция предполагает, что опорные точки надо создавать на базе уже достигнутых успехов. Но может получиться так, что ради достижения глобальной эффективности лидерам роста будут навязаны функции, не соответствующие их профилю и сложившейся специализации, и в конечном счете это лишь затормозит их развитие.

"Если регион просто назначить "локомотивом", исходя из того, что там имеются большие грузопотоки или важные научные центры, или потому, что так нужно государству из геополитических соображений, он "съест" все предоставленные ему ресурсы, но и сам изменится очень мало, и соседей за собой не потянет", - сказала "Российскому экспертному обозрению" директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич.

Дирижистский тон Концепции явно не соответствует ее либеральной идеологической основе. Так, ключевым элементом всей региональной политики признается создание Генеральной схемы пространственного развития России. О многом говорит и название документа: речь идет о "стратегии развития регионов", то есть не регионы будут развиваться при поддержке центра, а центр будет развивать их, исходя из собственных представлений об эффективности региональной экономики. Авторы Концепции настойчиво требуют синхронизации всех программ развития, включая федеральные, региональные, муниципальные и даже корпоративные, разработанные бизнесом. Как отмечает Наталья Зубаревич, "заявленные в Концепции роль и методы регулирования со стороны государства нуждаются в серьезном пересмотре, иначе вскоре мы можем с изумлением (а кто-то и с удовольствием) увидеть возрожденный Госплан".
Войны за гармонию

Всерьез опасаться такого сценария, пожалуй, пока не стоит. Хотя правительство в целом одобрило представленную МРР Концепцию, шансы на то, что стратегия социально-экономического развития регионов будет принята именно в этом варианте, невысоки. "Полемика о том, что лучше - выравнивание регионов или "полюса роста", шла еще в 1990-х годах между Минфином и Минэкономики; сегодня эстафету приняло Министерство регионального развития, - поясняет Владимир Гельман. - Однако в стране, где разрыв между регионами и так огромен, а центру приходится поддерживать часть территорий по стратегическим соображениям (Северный Кавказ, Дальний Восток), такие проекты заведомо утопичны. Сегодня в их реализации не заинтересованы ни президентская администрация, ни Минфин, ни Дума, ни тем более элиты "бедных" регионов".

В борьбе с Минфином, традиционно выступающим за сохранение политики выравнивания, руководству МРР вряд ли удастся отстоять свои инициативы, учитывая несоизмеримость политического веса этих ведомств. Кроме того, Кремль едва ли пойдет на прямой конфликт со слабо- и среднеразвитыми регионами, которые вполне могут выступить единым фронтом против новой политики (к примеру, власти Коми, Новгородской и Псковской областей уже высказали в адрес документа ряд серьезных претензий).

В этой ситуации Концепция выглядит скорее разменной фишкой в аппаратной игре. Оперируя этим документом, чиновники МРР надеются усилить свой политический вес и в качестве отступного получить в управление ряд ФЦП. Однако это не означает, что Концепция не сыграет положительной роли: вполне возможно, споры и борьба вокруг нее постепенно приведут к построению новой, более гармоничной, чем сейчас, региональной политики.
Источник: Эксперт Северо-Запад

Дискомфортная среда

Главный редактор «Нового Калининграда» Алексей Милованов о том, чего не хватает Калининграду, чтобы стать удобным для жизни городом.