Повсеместная вертикализация. Фактическим параличом муниципальной власти завершается третий год грандиозной реформы местного самоуправления

Декларации о проводимых преобразованиях в муниципальной сфере звучат весьма привлекательно и очень политкорректно. Однако создается впечатление, что политика государства способствует деградации успешных муниципалитетов, которых почему-то вынуждают перенимать наихудший опыт управления.

Как единичные органы местного самоуправления (МСУ), сумевшие без всякой реформы наладить процесс социально-экономического развития своих городов и районов, так и десятилетиями прозябающие в нищете сельские муниципалитеты оказываются в ситуации, когда на них законом взваливается вереница обязанностей (полномочий), не подкрепленных реальными ресурсами, деньгами. В результате представители государственной власти получают повод обрушивать на глав муниципальных образований обвинения в полной некомпетентности и держать их «на коротком поводке».

Заступница-Европа

После успешной отмены в законодательстве о выборах минимального порога явки избирателей и графы «против всех» в федеральном центре решили пойти дальше. Большой шум поднялся в связи с внесенным недавно в Госдуму законопроектом, предусматривающим возможность осуществления местного самоуправления на внутригородских территориях столиц субъектов РФ. Проще говоря, предлагались условия, при которых в региональных столицах мог быть упразднен институт мэров. Их функции перешли бы к губернаторам, которые сами смогли бы определять, какие полномочия останутся у властей внутригородских районов. Тем самым раз и навсегда разрешился бы конфликт губернаторов и мэров, так напрягающий Москву. Видимо, последней каплей терпения явилась недавняя неудача «единоросса» Георгия Лиманского на выборах главы Самары, где победил представитель местного отделения РПЖ Виктор Тархов.

В очередной раз против российских «изобретений» запротестовали представители Конгресса местных и региональных властей Совета Европы (КМРВЕ), объединяющего 200 тысяч территориальных общин. В частности, председатель организации Халвдан Скард еще 9 июня написал руководителю администрации президента РФ Сергею Собянину: «У нас есть весомые основания для сомнений в том, что новые поправки вписываются в концепцию действующего Федерального закона № 131, который определяет полномочия местных властей как полные и исключительные, закрепляя различные виды полномочий за каждым типом местных властей в соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении». В послании подчеркивалось, что в нынешнем проекте закона весьма расплывчато сформулированы основания для принятия решения об исполнении субъектами РФ полномочий по замещению местных властей. При этом глава Конгресса полагает, что закон № 131 изначально задумывался для того, чтобы предоставить местным органам власти четкие гарантии их прав на федеральном уровне. Упоминалось также, что в тексте законопроекта все конкретные процедурные вопросы отнесены к компетенции субъекта Федерации, что подрывает значимость самого закона и прочность гарантий, которые он должен предоставить местным властям.

Впрочем, переписка затянулась, и уже в ноябре на осенней сессии КМРВЕ, проходившей в Москве, вопрос зазвучал с новой остротой. «Позвольте выразить озабоченность в связи с законопроектом, который обсуждается в российской Думе, предусматривающий передачу компетенций региональным структурам… Если представленный документ будет принят, то он может явиться отходом назад и может поставить под угрозу применение хартии МСУ, которую Россия ратифицировала», – заявил Скард.

Но не тут-то было. Наши уже подготовились к такому разговору. Первый заместитель председателя правительства РФ Дмитрий Медведев зашел издалека, мол, мы придаем значение и развитию местного самоуправления, и поиску новых путей участия граждан в управлении теми территориями, где они живут. И что в России существует абсолютно ясное и однозначное понимание того, что эффективное самоуправление является базовым элементом демократии. Касаясь возможного законопроекта, Медведев однозначно заметил, что документ не получил поддержки в Государственной думе. По его словам, как и всякая инициатива, он может рассматриваться, но, судя по позиции фракции «Единая Россия» в Госдуме, положения, заложенные в документе, признаны неактуальными и в определенной мере несоответствующими духу местного самоуправления.

В тот же период законопроект раскритиковали спикеры обеих палат российского парламента, назвав его «частной инициативой». Точку в истории поставил помощник президента РФ Игорь Шувалов, который оценил депутатскую инициативу как «попытку свернуть муниципальную реформу в стране». Кстати, именно он в Кремле считается сторонником независимости МСУ от госвласти. А команда Собянина стремится к встраиванию МСУ в вертикаль власти, и есть мнение, что она не собирается отказываться от мысли о назначении мэров.

Многие наблюдатели, наверное, не вспомнили, что ровно два года тому назад, тоже на сессии КМРВЕ, но в Страсбурге, советник президента РФ Сергей Самойлов заверял: «Отступлений от Европейской хартии местного самоуправления и российской Конституции не будет, поэтому мы гарантируем прямые выборы глав муниципальных образований». Он заявил, что президент Путин не намерен продлевать властную вертикаль до муниципального уровня и наделять руководителей субъектов РФ полномочиями по назначению глав местного самоуправления. Конечно, с формальной точки зрения, обещание пока выполняется. Ведь упомянутый законопроект позволял губернаторам не назначать мэров, а просто брать на себя их функции. Тоже неплохо!

Между тем председатель комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления Общественной палаты Вячеслав Глазычев назвал инициативу депутатов «трюком в стиле Москвы», где самоуправление действует формально, на уровне собраний, у которых нет ни бюджетов, ни серьезных прав, – фактически оно упразднено.

Одновременно отчаянные голоса прозвучали из провинциальных столиц.

Виктор Тархов, избранный мэром Самары 22 октября с.г.:

– Если будет принят закон о назначении мэров, это будет означать только одно – конец местному самоуправлению. Нельзя так относиться к закону о МСУ. Это основополагающий документ, определяющий, как нам жить. И подталкивать президента – «давайте всех назначим, вплоть до тети Поли с метлой» – нельзя.

Мэр Орла Александр Касьянов:

– По опыту общения с коллегами из областных центров ЦФО могу уверенно сказать: в 90% субъектов губернаторы не назначат ныне действующих мэров, если законодательство будет предусматривать такую возможность. К сожалению, многим руководителям регионов нужны не самостоятельные главы городов, а удобные и «управляемые».

Мэр Томска Александр Макаров:

– Система управления городами, которая с подачи нескольких депутатов создается сегодня, просто абсурдна! Такого нет нигде в мире – чтобы город управлялся на уровне разрозненных районов. Эта система приведет к разрушению российских городов, в которых сегодня сосредоточен основной экономический, культурный, образовательный, научный, социальный потенциал. Разломать эту веками взращиваемую систему просто преступно!

Депутат Архангельского областного собрания Александр Новиков:

– Назначать мэров можно будет только тогда, когда органы центральной власти станут святее Папы Римского.

Момент истины

Закон № 131, объявивший о начале реформы местного самоуправления в России, принят в октябре 2003 г. К концу 2005 г. возникла новая муниципальная карта страны. Появилось около 13 тыс. новых муниципальных образований. В каждом из них были сформированы органы МСУ (прошли выборы глав и депутатов, утверждены уставы, нарезаны границы между муниципалитетами).

Однако летом 2005 г. наступил кризис реформы. Приняли поправку депутата ГД Михаила Гришанкова, согласно которой переходный период отодвинут до 1 января 2009 г. Утверждалось, что многие регионы еще не готовы к полному внедрению закона № 131. При этом оказалось, что в некоторых регионах, наоборот, хотят как можно скорее перейти к новому закону в полном объеме. Гришанковская поправка предоставила регионам право самим устанавливать направление и сроки реализации реформы на своей территории. Тем самым фактически судьба реформы стала зависеть не от федерального центра, а от политики региональной власти, которая по своей природе не заинтересована в развитии МСУ. К концу 2005 г. субъекты РФ, в которых были созданы новые муниципальные образования, приняли свои законы о порядке решения вопросов местного значения (об особенностях реализации реформы). По информации Минрегиона, к тому времени 46 субъектов Федерации заявили о внедрении закона № 131 в полном объеме. Таким образом, принятой поправкой насильно был заморожен уже запущенный громадный механизм преобразований на местном уровне.

Регионы по-разному отреагировали на предоставленную свободу действий. В Калужской области, например, закон, состоящий из одного предложения, гласит, что 131-й закон в области действует в полном объеме. В результате на сегодняшний день практически все полномочия поселенческого уровня МСУ оказались в руках районной власти. Вопросы местного значения были переданы от поселений на основе соглашений, предусмотренных законом как исключительная мера для более эффективного муниципального управления. Причем эти соглашения готовились в районе в едином формате (под копирку) без учета индивидуальных особенностей (экономического, кадрового потенциала и т.п.) поселений. Им оставили минимум полномочий – создание условий для массового отдыха, вывоз мусора, благоустройство территории, освещение улиц, оказание ритуальных услуг. Важнейшие же вопросы, которые обеспечивают полноценный статус муниципального образования, перешли на районный уровень: формирование и исполнение бюджета, установление налогов и сборов, управление муниципальной собственностью. Следовательно, утверждения, что в области реформа реализовывается в полном объеме, – по меньшей мере профанация.

Аналогичная картина сложилась практически во всех регионах, продекларировавших реформу в полном объеме.

В другой части субъектов РФ, после разграничения своими законами полномочий между районами и поселениями, опять-таки на основе тех же соглашений полномочия поселений были переданы району. К примеру, в Челябинской области из 30 вопросов местного значения (по закону) 15 переданы району, 7–8 – по соглашениям. В итоге у поселений осталось 5–6 полномочий.

Повсеместный распространенный цинизм районных властей проявляется в том, что они говорят главам поселений: «У вас же нет своих денег? Отдавайте нам свои полномочия». Из-за того что не остаются полномочия (и деньги), избранным главам и депутатам поселений часто просто делать нечего. В некоторых поселениях Ханты-Мансийского автономного округа главы ходят по селу с инструментом в руках и предлагают жителям что-нибудь починить, хоть какую-то пользу людям принести. Есть и такие, кто ни разу за год не провел заседания представительного органа МСУ. А там, где собираются, все происходит устно, без единого документа (регламента, проекта решений и т.д.). Но ведь в стране – порядка 20 тыс. сельских поселений!

Президент России Владимир Путин:

«Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне, есть огромный ресурс общественного контроля за властью»

(18 апреля 2002 г. в Послании Федеральному собранию).

«Самоуправление в городах и поселках, демократия именно на местах издавна считается основой гражданственности и народовластия... Конституция четко определила гарантии и основы местного самоуправления как самостоятельного института власти» (11 ноября 2003 г. на расширенной сессии Конгресса муниципальных образований). «Идущий в настоящее время процесс укрепления исполнительной власти не может и не должен быть препятствием для полноценной реализации закона о местном самоуправлении»

(13 апреля 2005 г. на заседании Совета законодателей).

Замглавы администрации президента Владислав Сурков:

«Если мы хотим, чтобы наше общество было устроено демократически, чтобы оно обладало суверенитетом и было действующим лицом в мировой политике, нам нужно развивать нашу демократию, и здесь основные направления видятся в укреплении, конечно же, структур гражданского общества. К ним бы я отнес... местное самоуправление, которое не является госвластью, как вы помните, а все-таки скорее институт гражданского общества и самоорганизации граждан»

(7 февраля 2006 г. в выступлении перед слушателями Центра партийной учебы и подготовки кадров «Единой России»).

ТОНКИЕ МЕСТА

Кадры

В октябре 2006 г. в России уже насчитывалось 328 600 муниципальных служащих. Обучение прошли 75 тыс. (или 22%). Не обучен в основном депутатский корпус. Подготовку прошли в основном главы муниципальных образований и финансисты. Однако качество образования низкое, так как в роли преподавателей выступали сотрудники районных или областных администраций.

Всего теперь насчитывается 24,5 тыс. муниципальных образований вместо 11,5 тыс. Даже глава МЧС Сергей Шойгу, обративший внимание на резкое увеличение количества муниципалитетов в стране, как-то сказал: «Мне кажется, что в некоторых сельских поселениях столько трезвых мужиков не найдется, как сейчас депутатов».

Имущество

На сегодняшний день не разграничено имущество между поселениями и муниципальными районами. Этот процесс тоже продлен до 2009 г. Причем в законодательстве нет внятных критериев разграничения имущества между всеми уровнями власти. В существующем порядке заложены несправедливые механизмы передачи и принятия имущества, при котором вышестоящий уровень власти довлеет над нижестоящим. При этом имеет место небескорыстная приватизация (распродажа) объектов муниципальной собственности.

Земля

Согласно закону № 53, если земля не разграничена, значит, ею в поселениях должны распоряжаться органы МСУ районов. Поэтому региональная и районная власти, не заинтересованные в разграничении, могут еще надолго затягивать этот процесс.

Объединение муниципалитетов

В рамках поголовного выстраивания межмуниципального сотрудничества в вертикаль учреждено Единое общероссийское объединение муниципальных образований (ЕООМО), в которое вошли Советы муниципальных образований, созданные в каждом регионе по указке губернаторов. В Советах оказались покладистые, не имеющие опыта люди. ЕООМО подменил собой старый Конгресс муниципальных образований (КМО РФ), объединяющий реально работающие региональные, межрегиональные и специализированные союзы и ассоциации: Союз Центра и Северо-Запада России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз наукоградов и др. Примечательно, что КМО в свое время был создан указом президента и формально продолжает существовать. Сейчас образовалась правовая коллизия, кто главнее. А КМО при этом пока что добровольно не самораспускается. И как ни странно, возглавляет обе организации один человек – член Совета Федерации Степан Киричук.

ЖКХ

Осуществление услуг в сфере ЖКХ сейчас возложено на муниципалитеты поселений. А вся инфраструктура (МУПы), как правило, находится в управлении органов власти районов. Естественно, возникает множество проблем. Объекты коммунальной инфраструктуры требуют капремонта, а у муниципалитетов нет денег. Проблема решается только на федеральном уровне.

Между тем в поселениях, которые раньше имели статус муниципального образования и эффективно осуществляли муниципальное управление, объекты ЖКХ и сегодня находятся в нормальном состоянии.

Деньги

Действующая бюджетно-налоговая система совершенно не стимулирует органы МСУ к наращиванию налогооблагаемой базы. К примеру, от подоходного налога (максимальная доля среди налоговых поступлений) в местном бюджете остается всего 10%. Весь земельный налог (100%) считается местным. Но он исчисляется на основе кадастровой оценки земли. Здесь царит полнейшая чехарда, так как оценкой занимаются федеральные чиновники, не заинтересованные в пополнении местных бюджетов. К тому же этот налог труднособираемый, жителям сперва надо оформить право собственности, проинвентаризировать землю и т.д. Никому где-то в глуши это не нужно. То же самое относится к 100% налога на имущество физических лиц.

Кстати, о деньгах. По сей день никто не может сказать, сколько вообще стоит муниципальная реформа.

ХРОНИКИ РАЗБРОДА И ШАТАНИЯ

2007 – год конфликтов?

Калининград

Согласно постановлению регионального правительства, с 1 января 2007 г. деятельность глав муниципальных образований и администраций муниципалитетов будет оцениваться областной межведомственной комиссией. Однако непонятно, по каким критериям предлагается оценивать работу мэров. Так, председатель ассоциации муниципальных образований области Александр Григорьев выразил удивление: почему избранный народом глава, отчитывающийся перед советом депутатов, должен держать ответ еще и перед межведомственной комиссией. И вправе ли комиссия ставить вопрос об отрешении местных правителей от власти, если по закону это может сделать только суд?

Карелия

Будет ли в регионе территориальный передел? Жители поселка Чупа северного Лоухского района выразили намерение выйти из состава республики в связи с невниманием к ним властей. Поводом для этого послужило интервью губернатора Карелии Сергея Катанандова, в котором говорилось об отсутствии перспектив у поселка и что людям оттуда лучше уезжать. В ответ жители Чупы пригрозили провести референдум о присоединении к Мурманской области. (Хорошо, что не в Финляндию, до которой тоже недалеко.)

Екатеринбург

В 2007 г. региональное заксобрание вернется к вопросу создания Центрального управленческого округа (ЦУО), в состав которого войдет Екатеринбург. В случае если этот законопроект будет принят, мэр города лишится финансовой самостоятельности. Восемь лет назад региональное правительство не смогло провести свою инициативу через областной парламент.

Нижний Новгород

Депутаты поставили рекорд, в течение 10 минут приняв во втором и окончательном чтении областной бюджет на 2007 г. Согласно документу, доходы областного бюджета на будущий год составили 47,8 млрд руб., расходы – 50,8 млрд руб., дефицит – 3 млрд руб.
Источник: Политический журнал

Дискомфортная среда

Главный редактор «Нового Калининграда» Алексей Милованов о том, чего не хватает Калининграду, чтобы стать удобным для жизни городом.