Вертикализация вертикали: что ждет глав районов и мэров в Калининградской области (инфографика)

Александр Ярошук и Николай Цуканов
Все новости по теме: Муниципальная реформа
В конце мая президент Путин подписал поправки в закон «О местном самоуправлении», которые заставили нервничать многих глав муниципалитетов. Закон позволяет губернаторам и региональным парламентам самостоятельно решать, как именно строить систему самоуправления во вверенном им регионе. Что думают по этому поводу депутаты, политики и эксперты из Калининградской области, выяснял корреспондент «Нового Калининграда.Ru».

Вертикальная вертикаль

Поправки в законопроект о муниципальной реформе депутаты Госдумы РФ приняли в конце мая 2014 года. Регионам дали возможность самостоятельно решать, как именно избирать глав муниципальных образований — в ходе прямых выборов либо из числа депутатов. В первом случае глава, избранный в ходе прямых выборов, может сам возглавлять исполнительную власть. Во втором случае глава возглавляет городской или районный Совет, а исполнительную власть в муниципалитете осуществляет сити-менеджер, нанятый по контракту.

Законопроект ввел понятие городского округа с внутригородским делением (ВГД). Предполагается, что в каждом районе будут избираться свои депутаты. Глава города с ВГД будет избираться из числа депутатов, а исполнительной властью будет руководить все тот же сити-менеджер. Причем его должна выбирать комиссия, половина мест в которой будет принадлежать представителям губернатора.

Владимир Путин во время заседания Совета по местному самоуправлению в Иваново в конце мая дал регионам полгода на то, чтобы разобраться, кого и как избирать. Также Путин добавил, что закон позволяет перераспределять полномочия между властями разного уровня. «Это своего рода договор о солидарной ответственности между регионом и муниципалитетом, и выполнение этого договора не должно зависеть от личных отношений губернатора и мэра, от партийных предпочтений, пристрастий или других конъюнктурных моментов текущего дня», — заявил президент.

pyt.jpg

В кулуарах московских кабинетов утверждают, что основная цель поправок — усилить и без того мощную вертикаль власти в России, из которой из-за прямых выборов «выпали» главы ряда муниципалитетов. Одни из последних примеров — выборы мэра Екатеринбурга, где победил представитель «Гражданской платформы» Евгений Ройзман, и Новосибирска, где победу одержал кандидат от КПРФ Анатолий Локоть.

О том, что Кремль планирует отменить в России выборы мэров, разговоры ходили давно. Накануне послания Путина Федеральному собранию в декабре 2013 года телеканал «Дождь» сообщил, что президент намерен отказаться от прямых выборов мэров, глав местного самоуправления будут назначать губернаторы. Однако после того, как эта информация распространилась, Путин ничего такого в послании не сказал, но отметил проблемы в местном самоуправлении.

В итоге была создана рабочая группа, которая и предложила пойти более либеральным путем — возложить ответственность за отмену прямых выборов на региональных депутатов и губернаторов. Таким образом президент и его команда аккуратно провели свои идеи через Федеральное Собрание. Правда, как поговаривают в тех же кулуарах, регионам явно дали понять, что в Кремле хотят видеть именно «вертикальный сценарий» развития местного самоуправления — отмену выборов и введение сити-менеджеров.

Нервы Ярошука

Для Калининградской области предложения Госдумы не являются ноу-хау. Политика отмены прямых выборов и введения института сити-менеджеров началась еще при Георгии Боосе, когда были изменены уставы большей части муниципалитетов. Губернатор Николай Цуканов эту политику продолжил. В частности, за последний год прямые выборы глав отменили в Янтарном и Гвардейске. Была попытка осуществить это в Озерске, но в итоге экс-министр муниципального развития Сергей Булычев получил предупреждение от прокуратуры за попытку давления на местных депутатов.

В марте 2014 года депутаты Нестеровского района по-тихому внесли поправки в свой устав и ввели должность сити-менеджера, на которую переназначили избранного в 2009 году Олега Кутина, полномочия которого истекали осенью этого года. Кроме того, в марте ликвидировали прямые выборы депутаты Пионерского, а в мае — депутаты Гурьевска.

На сегодня в Калининградской области только 9 муниципалитетов из 22 сохранили возможность проводить прямые выборы глав (см. схему). В четырех из них полномочия глав завершаются в будущем году. От того, что решат губернатор и региональные депутаты, будет зависеть дальнейшая судьба местных градоначальников. Если областные власти пойдут на всеобщий отказ от прямых выборов, некоторым из глав придется туго, поскольку они явно не в фаворе у губернатора, а значит рассчитывать на пост сити-менеджеров им вряд ли стоит.

Не самая понятная ситуация складывается и в Калининграде, где институт сити-менеджера уже существовал, и бывший глава администрации Феликс Лапин имел всю полноту власти, включая распоряжение бюджетом. Всенародно избранному главе Александру Ярошуку оставались лишь «пять с половиной» полномочий по перерезанию ленточек и обидное звание «свадебного генерала».

yaroshuk_48.jpgЕстественно, зависимость от того, какое решение примут губернатор и депутаты, заставляет понервничать городских властей. Тем более, что ряд депутатов горсовета уже заявили о возможности возвращения сити-менеджера. Сам же Ярошук считает нынешнюю схему оптимальной. «Самое главное — это по волеизъявлению населения. Население скажет — пожалуйста. Помните, Георгий Валентинович (экс-губернатор Калининградской области Георгий Боос — прим. „Нового Калининграда.Ru“) хотел убрать выборы? 78% сказали „нет“. Ну, идите, если кто хочет поменять, пожалуйста, меняйте. Только сначала у населения спросите», — сказал Ярошук.

Правда, с областными властями консультации на эти темы глава города пока не проводил. «Но я думаю, что там здравые люди находятся. Они сначала с населением пообщаются, с нами пообщаются. У нас нормальные отношения», — сказал он. Вероятно, Ярошук ссылается на мнение населения не случайно. Не так давно Калининградская социологическая служба представила результаты опроса, согласно которым, больше половины жителей города высказались против прямой отмены выборов мэра. Поэтому у городского главы в руках уже есть мощный козырь для своей защиты.

Губернатор Николай Цуканов, впрочем, в данной ситуации весьма осторожен. По всей видимости, у него нет особого желания возвращать былые войны между городом и областью, как бы ни хотелось видеть во главе областного центра своего человека. К тому же, не стоит забывать, что Ярошук — весьма мощный соперник, и у него за спиной Патриарх Кирилл. Комментируя законодательные нововведения, Цуканов сообщил, что его, «по большому счету, все устраивает и сегодня». «Мы нашли общее понимание, на мой взгляд, со всеми органами местного самоуправления, и Калининград не исключение. Налажен конструктивный диалог с местной властью. Но есть закон федеральный. Мы его тщательно изучим и вместе примем решение, безусловно, закон будем исполнять», — сказал губернатор. На вопрос о том, когда предполагается утвердить областной закон, губернатор сообщил, что «не видит спешки». Впрочем, как говорилось выше, президент Путин в итоге все же обозначил четкие сроки — не более полугода. Значит, спешка все же возможна.

Вопрос решится

Глава Ассоциации муниципальных образований Калининградской области Сергей Лютаревич полагает, что самый лучший вариант для региона — тот, который уже реализуется в Светлом и большинстве других муниципалитетов. Речь о назначаемых сити-менеджерах и главах, выбираемых из числа местных депутатов. «У нас осталось не много муниципальных образований, где сохранены прямые выборы. Но я думаю, что этот вопрос решится. Думаю, что это коснется и Калининграда. Надо только немного подождать, потому что закон только принят. Мало ли, вдруг, как это обычно у нас бывает, к нему будут вноситься изменения», — сказал он.

kolesnik_5.jpgДепутат Госдумы Андрей Колесник, наоборот, считает, что система выборов в Калининградской области должна быть разнообразной — и прямые выборы глав, и назначение сити-менеджеров. «Это должно зависеть от экономической, логистической характеристик того или иного муниципалитета. Понятно, что на востоке области одна ситуация, на западе — другая. Исходя из условий и нужно принимать решения. И, конечно, провести общественные слушания», — считает Колесник.

Также, по его мнению, стоит увеличить число депутатов горсовета Калининграда. «Бывает, что я веду прием, и ко мне приходят люди, у которых кран течет или стена сырая. Понятно, что это не мои полномочия, а полномочия депутатов местного уровня, но многие жители своих депутатов даже и не знают, — сказал Колесник. — Наверное, 12 тысяч человек на 1 депутата, как в горсовете Калининграда, это многовато. И при проведении реформы местного самоуправления в Калининградской области надо исходить из числа жителей на 1 депутата, чтобы можно было охватить большинство жителей».

Сенатор Николай Власенко обратил внимание на то, что в стране есть проблема между региональными и муниципальными властями. «Мы прекрасно помним, что всем управляют деньги, в данном случае, бюджетные деньги. Если мэр неугоден губернатору, то ему уменьшают денежные потоки. Это влияет в итоге на жителей. Если удастся уменьшить подобные процессы, это будет лучше», — сказал Власенко.

Сам сенатор считает лучшим вариантом, когда главу муниципального образования избирают из числа депутатов, а администрацией руководит наемный сити-менеджер. «Когда мы выбираем мэров больших городов, то у большинства впечатление о них складывается только на основе того, что дает нам пресса и телевидение. Как известно, они могут передавать это с максимальным искажением. В итоге избираются не очень порядочные по жизни люди. Это в небольших городках можно увидеть реальную жизнь, где живет 5 тысяч человек и все друг друга знают. А в больших городах — просто медийная картинка, которая создается деньгами, политтехнологами, в итоге люди выбирают того, кого они видят на картинке, а не того, кто достоин. Ну и, к тому же, сегодня отозвать избранного мэра крайне сложно. А в ситуации с сити-менеджером сделать это куда проще», — считает Власенко.

vl.jpgЧто касается Калининграда, по мнению Власенко, здесь нужно возвращать схему «глава города — председатель горсовета и сити-менеджер — глава администрации». «Конечно, приятно, когда мы сами выбираем мэра на общих выборах. Но это тоже видимость. Во-первых, предвыборная кампания мэра — весьма дорогая вещь, которую может себе позволить только состоятельный человек, а это уже определенное сито. А в случае с сити-менеджерами будет больше возможностей попасть на этот пост у людей с хорошей квалификацией, специалистов, которые, однако, не являются столь состоятельными людьми, — отметил сенатор. — Во-вторых, в случае с прямыми выборами все чаще наблюдается ограничение числа кандидатов ближе к концу предвыборной дистанции — их снимают по разным предлогам, что кто-то где-то не так адрес написал и т. д. Поэтому и случается у нас так, что страна большая, а выбирать не из кого».

Однако Власенко считает, что в небольших муниципалитетах, которые работают по схеме прямых выборов, менять ничего не стоит. «Это, знаете, как в машине — если кажется, что что-то не то, но она все равно работает, то лучше не лезть», — отметил он.


Забыть о Балтийске

Социолог Алексей Высоцкий считает, что, во-первых, не стоит пытаться «прилудить» федеральные поправки к местной специфике, «описывая их в логике наших калининградских тайных и явных противостояний». «Смысл поправок, их идеология в том, чтобы на деле, а не на словах приблизить местную власть к людям. Путин приводит ясный пример: по данным ФОМа, в „среднем“ российском городе, в котором проживают от 250 тысяч до миллиона человек, 76% горожан даже не знают, кто их местный депутат. В чём смысл такого представительства? — сказал Высоцкий. — Во-вторых, мне представляется, что смысл поправок ещё и в унификации системы местной власти, в достраивании всей вертикали власти от первого лица до районного депутата. При этом, обращу внимание, в начале федеральной дискуссии о поправках были мысли о фактическом упразднении местного самоуправления через введение государственных терруправлений. Но в ходе обсуждения эту идею отбросили, зато установили новые правила распределения полномочий между регионами и муниципалитетами, которые в Иваново президент назвал „договором о солидарной ответственности“». По словам Высоцкого, новый региональный закон должен будет раз и навсегда дать гарантию, что жители того или иного района или города не будут страдать от личных отношений губернатора и главы, от их партийной принадлежности. «Калининградская область имеет шанс навсегда забыть истории а-ля сегодняшний Балтийск», — уверен Высоцкий.

Сам он считает, что в области надо переходить к схеме с сити-менеджерами, поскольку это создаст единообразие в формировании власти, чтобы схема «не менялась от случаю к случаю». Также, по мнению социолога, эта схема повысит ответственность губернатора за ситуацию в муниципалитете, поскольку «у него будет 50% акций в назначении сити-менеджера». «А главное — эта схема создаст через законодательные механизмы ту самую неизбежность командной работы региона и муниципалитетов в интересах развития территорий и повышения качества жизни людей, о которой говорит Путин», — отметил социолог.

vis.jpgПри этом Высоцкий обращает внимание, что с Калининградом ситуация сложнее. «Здесь внутриэлитный договор нелинеен, и дело не только и не столько в отношениях губернатора и мэра, они как раз сейчас деловые и дружеские. Дело не в том, что жители города до немоготы хотят прямые выборы мэра: все помнят, сколько избирателей добрели до участков на последних выборах градоначальника. Дело в том, чтобы не делать резких движений, соблюсти баланс интересов, качественно и на долгую перспективу показать всем, что никого не „зачистят“ и не обидят. Вот для этого и надо общаться — на всех доступных площадках, хоть на Лысой горе. И Цуканов ясно дал понять, что резких движений не будет», — отметил Высоцкий.

Он добавил, что идея увеличить число депутатов до 120–150 ему нравится, поскольку позволяет отменить существующий де-факто имущественный ценз на депутатство в городе. «И тогда получают шанс и городские активисты, и бюджетники, и партийные функционеры, и все уровни бизнеса — то есть, можно прийти к реализации небанальной идеи представительства. С другой стороны, с учётом сроков (6 месяцев на обсуждение плюс ещё 6 месяцев до выборов) это приводит к невероятно насыщенному старту электорального цикла 2015–2016-го годов, то есть может привести к такой длительной турбулентности», — заключил Высоцкий.

По его мнению, нужно посмотреть, как будут действовать другие субъекты. «Но главное — не обострять это обсуждение, когда ещё поправок никто не прочитал, а уже возвращаются к любимому фейсбучному тэгу „городские/сельские“. Важно абстрагироваться от фамилий действующих региональных игроков и подумать о смысле закона», — сказал Высоцкий.

vol.jpg
Глава регионального представительства Фонда развития гражданского общества, экс-вице-премьер по внутренней политике Елена Волова полагает, что решение на уровне субъекта должно приниматься коллегиально, путем переговоров и изучения мнения общественности. «Муниципалитеты сильно отличаются друг от друга и по уровню экономического развития, и политической конфигурацией элит. Где-то институт сити-менеджера функционирует спокойно, как в Светлом, где-то в конфликте, — отметила Волова. — Соцопросы показывают, что модель сити-менеджера востребована в тех регионах, где есть конфликт в вертикали власти, в целях ее укрепления».

По ее мнению, модель сити-менеджера позволяет найти оптимальный баланс между политическим представительством граждан в органах местного самоуправления и организацией эффективной работы по управлению городом. «Мэр, избираемый населением, это не всегда профессионал в городском хозяйстве, а больше политическая фигура, публичная. Сити-менеджер подотчетен Совету, может быть легко уволен, если неэффективен и назначается, прежде всего, по профессиональным навыкам. Это с одной стороны. С другой стороны, сити-менеджер не имеет обязательств перед населением, и тот небольшой опыт, который был у Калининграда, показывает, что люди не разобрались в этой системе. Но этот период не показателен, так как не было единства между горсоветом и сити-менеджером в то время», — добавила Волова.

При этом она считает, что очень важно, чтобы между региональными и муниципальными властями не было конфликта, поскольку это препятствие для конструктивной работы и развития муниципалитетов. «Нововведения позволяют решить эту проблему. Каждый муниципалитет сам определяет удобную схему. Теперь совместно с областью. Они позволяют губернатору влиять на определение кандидатуры сити-менеджера. Не все в этом процессе теперь будут решать депутаты. Это, конечно, укрепляет вертикаль власти, — отметила экс-вице-премьер. — Что касается Калининграда, новшества позволяют проявиться новым лицам на политическом поле, так как депутатов будет больше (в каждом районе). Никто не будет отрицать, наверное, что это хорошо. Деление на районы считаю правильным. Президент ставит задачу, чтобы население могло „дотянуться рукой до власти“, приблизить власть к людям. А вот касательно избранного мэра или сити-менеджера — вопрос дискуссии и обсуждения. И тот и другой вариант считаю приемлемым. Сейчас конфликта между городом и областью нет, и система функционирует нормально. От добра добра не ищут, как говорится. Но в мире нет ничего постоянного, и институт сити-менеджера тоже, на мой взгляд, хороший вариант. Надо обсуждать и не торопиться с решением».

Что думают депутаты областной Думы о реформе в Калининграде:

Александр Ветошкин, ЛДПР: Если мы говорим о крупных городах, как, к примеру, Калининград, то, полагаю, там должно быть некое назначение глав. Причем есть интересное предложение увеличить число депутатов. С одной стороны, на каком-то этапе это приведет к удорожанию организации выборов. Но, с другой стороны, если посмотреть на состав нашего горсовета Калининграда, становится понятно, что избраться в него простому человеку, не имеющему серьезных материальных ресурсов, практически невозможно. А вот где округа по 1,5–2 тысячи жителей на депутата, там это более реально. Что касается более мелких муниципалитетов, где населения меньше, там правильнее будет ввести прямые выборы глав. Сегодня большая часть муниципалитетов в Калининградской области имеют сити-менеджеров, и я не согласен с этим. Конечно, я понимаю, что с точки зрения губернатора хочется контролировать ситуацию в муниципалитетах. Но муниципальная власть должна быть ближе к народу.

Соломон Гинзбург, «Гражданская платформа»: Наше объединение, вне всяких сомнений, выступает за прямые выборы глав муниципальных образований. Мы против попыток ввести институт, который позволяет насаждать местных марионеток, которые будут подконтрольны властям. Поэтому мы будем отстаивать введение прямых выборов.

Михаил Чесалин, «Патриоты России»: За последние шесть лет выборное законодательство меняется со скоростью курьерского поезда, останавливаясь после очередного дня голосования и набирая скорость перед следующим. При такой «стабильности» выборного законодательства гарантировать право на выдвижение и участие в выборах любого кандидата, кроме кандидата от «Единой России», может только самый отмороженный оптимист. Поэтому пока у власти партия ЕР, меняющая правила игры после каждой смены состава (в хоккейной терминологии), демократии и честных выборов нам не видать. «Патриоты России» против назначаемых сити-менеджеров, за прямые выборы всех представительных органов власти без управляемых посредников. Этой позиции наша партия придерживается с момента образования.

Павел Федоров, «Справедливая Россия»: Я считаю что должны быть прямые выборы мэров городов. Мэр должен отвечать и отчитываться перед жителями напрямую. Депутаты горсовета должны контролировать деятельность мэра, мэрии и определять стратегию развития города. Система выборов мэров/глав городов и поселений по области должна быть единой — прямые выборы. Выборы надо проводить в два тура. Один тур, если победитель набрал 2/3 голосов + 1 голос (более 2/3 голосов) избирателей. И правящей партии надо признать что реформа, запущенная 131-ФЗ, о двухуровневом управлении в муниципалитетах с треском провалилась. Права и обязанности, самое главное ответственность перед жителями главам поселений передали, а деньги, бюджет отдать забыли. Отсюда и полезли все проблемы: хорошие отношения у главы с вышестоящими начальниками — будут деньги и решение проблем, плохие — денег не будет и соответственно глава плохой. Примеры: Балтийск — Ярошевич, Янтарный — Сердюков, Гвардейск — Кавун, Бадер.

Александр Леушин, фракция КПРФ: У нас выработана позиция — за прямые выборы, в том числе, и в Калининграде. Как-то складывается атмосфера в последнее время, что народ потихоньку отодвигают от выборов. Раз мы взяли такой путь на развитие демократии, то народ должен выбирать. Но у меня вопрос и к самому народу — ведь большинство откровенно чихает на выборы, на участки в дни голосования приходят 20–30%. Поэтому хотел бы обратиться к людям: не теряйте своих возможностей, а если теряете, то не надо обижаться.

Текст — Оксана МАЙТАКОВА, фото — из архива «Нового Калининграда.Ru», сайтов муниципальных образований области

Текст: Оксана Майтакова

Комментарии к новости

Дискомфортная среда

Главный редактор «Нового Калининграда» Алексей Милованов о том, чего не хватает Калининграду, чтобы стать удобным для жизни городом.