Александр Кынев: «Федералы теряют контроль над региональными лидерами»

Александр Кынев. Фото участников форума.

По мнению известного политолога Александра Кынева, за пятнадцать лет российская выборная система прошла определенный и вполне законченный цикл, вернувшись к тем реалиям, которые определяли ее содержание в начале 2000-х годов. Об особенностях этого пути и его печальных последствиях для будущего страны политолог, доцент департамента политической наук Высшей школы экономики рассказал в конце прошлой недели в ходе третьего постинтеллектуального форума имени Франца Кафки и Джорджа Оруэлла на Балтийской косе. «Новый Калининград.Ru» публикует основные основные тезисы прозвучавшего выступления.

О вертикальном переделе

Российская политическая система в данный момент времени отлично описывается параметрами законов Паркинсона и Мёрфи. Происходит бесконечное устранение последствий принятых решений, а после — борьба с этими же последствиями.

Если внимательно посмотреть на то состояние, в котором система находится сейчас, то она во много вернулась в исходную точку начала нулевых годов XXI века. Об этом свидетельствует функциональный дизайн, положение конкретных глав регионов. С той только поправкой, что сама система стала намного хуже, слабее. Тех сдержек и противовесов, которые были тогда, сейчас, в конечном итоге, нет. Федеральная власть, борясь с самовластием, произволом губернаторов, с отсутствием единого правового поля в масштабе страны, что было крайне важно в начале «нулевых», решая всевозможные частные задачи, система вернулась туда же, где и была.

В конце 1990-х годов политический авторитет губернатора был ограничен двумя факторами: законодательным собранием и мэром региональной столицы. Как правило, спикер регионального парламента рассматривался как потенциальный кандидат на следующих выборах. Другим источником ограничения власти главы региона был мэр областной, краевой столицы. Мэр всегда апеллировал к Москве. В столице всегда понимали, что местное самоуправление — всегда является противовесом для региональной власти. В этом ключе необходимо рассматривать выборы мэров в крупных городах. Необходимо было сократить до минимума количество площадок, на которых могли участвовать независимые кандидаты. Это все та же игра на руку «старым» партиям. Остаются заксобрания и местные советы.

В конце 1990-х годов происходил бунт региональных элит. Его характеризовало противостояние двух политических партий — «Отечество — вся Россия» во главе с тяжеловесами Юрием Лужковым, Минтимером Шаймиевым, Муртазой Рахимовым, Владимиром Яковлевым и «Единство» во главе с молодым премьером Владимиром Путиным. Одержав победу на выборах, последний создает «Единую Россию», в которую стройным рядами вступает проигравшая региональная номенклатура. Таким образом формируется новая партия и, в принципе, новая федеральная власть.

Сразу же после выборной кампании 2000-х годов начинаются реформы, в результате которых ослабляются позиции губернаторов. Создаются федеральные округа, выводится из под контроля губернаторов назначение руководителей силовых структур, потом меняется закон о недрах, забирается право «второй подписи». В это же время меняется принцип формирования Совета Федерации, из-за чего губернаторы теряют право иммунитета. Будучи автоматически членами Верхней палаты парламента, они получали иммунитет. В конце 2004 года это заканчивается благополучно реализованной инициативой об отмене прямых губернаторских выборов.

Эти действия привели в начале к созданию политической и силовой вертикали. Затем выстраивается корпоративная вертикаль. Бизнес был заинтересован в том, чтобы заходить в регионы и участвовать в переделе местной собственности. Это было крайне выгодно партийной бюрократии... Благодаря пропорциональной системе выборов она резко увеличивала возможность усиливать влияние в регионах.

Эта конструкция на тот момент был выгодна и гражданскому обществу. Ведь если посмотреть, о чем писала пресса образца конца 1990-х годов, то картина правового поля выглядела очень пёстрой. Например, были популярны условные межрегиональные границы, когда губернаторы подписывали постановление, ограничивающее ввоз или вывоз продукции: от зерна до промышленных товаров. Вводились также особые правила регистрации. Например в Якутии гражданину России необходимо было изуверским способом получать приглашение, аналог неких внутренних виз. Был крайний разнобой с качеством законов и с правоприменением. В той же Калмыкии президент избирался на семь лет. При том, что в Конституции была зафиксирована планка: сначала в четыре года, потом в пять лет.

Без-имени-2.jpg

О пресловутой и ненадежной стабильности

В итоге к 2005 году мы получили ситуацию, когда региональные элиты были системно крайне ослаблены. Они лишились прямого представительства в региональном парламенте, при выборах в Государственную Думу в федеральном центре все согласуется. Губернатор сам ничего не может, все решает администрация президента. Тоже и с Советом Федерации, потому что назначенный губернатор понятно как и кого туда делегирует. Даже на уровне региональных парламентов половина мест делится с учетом посредников. Региональных партий нет, а федеральные должны согласовывать списки в местный парламент с Москвой. Губернаторы извлекли уроки из случая с «Партией возрождения России» Красноярска, когда в 1997 году сторонники Виктора Быкова выдвинули список в местный парламент, а накануне выборов политическое объединение было ликвидировано.

Все это задало магистральную линию политического развития в стране. Госчиновники контролировали политические партии, партии контролировали депутатов. Дальше начались частности, которые были необходимы для того, чтобы удержать статус кво. Эта ситуация подсказывает нам одну закономерность: если целью является «здесь и сейчас», удержание сложившегося положения любой ценой, то вы этот статус кво в итоге теряете. Нежелание управляемо меняться, а всегда «ловить рыбку в мутной воде», заканчивается утратой той самой стабильности, которую власти намерены сохранить во что бы то ни стало или просто хаосом.

К 2011 году ситуация начинает меняться. Партий становится все меньше и меньше. В 2007 году партий было формально 15, к осенне-зимней кампании осталось 7. Выбор граждан стал формироваться по принципу меньшего из зол. Люди голосовали за тех, кто не нравится. В это же время начинается фрондёрство системных партий, их лидеры ощущают, что поддержка власти уходит, прибегают к привлечению контрэлит (приглашение тех, кто, например, поссорился с губернатором). Фрондёрство заканчивается тем, что растет независимость, самостоятельность региональных элит.

Главными бенефициарами президентства Дмитрия Медведева были системные партии, которые пытались сформировать политическую конкуренцию, взять курс на демократизацию и либерализацию. Когда у президента страны нет сильной элитной группы, на которую он опирается, больше становится авторитет так называемой «партии власти». Гораздо более выгодно выступать в роли медиатора, усиливая то одних, то других игроков, подчеркивая свою роль в качестве посредника.

Все понимали, что существовавшая лояльность партий — условна. Система изменится — и лояльности никакой не будет. Поэтому велики риски выхода из-под контроля старых партий. Поэтому принимаются законы, позволяющие значительно увеличить число новых партий. Сейчас их 78.

Без-имени-5.jpg

Об изменениях ради изменений

Одновременно возвращаются условные выборы губернаторов, когда они получают прямую легитимность, но без конкуренции. Когда была конкуренция, то она позволяла сдерживать основного претендента фигурой, у которого тоже есть собственные каналы связи с федеральным центром. Возвращенная процедура все делает для того, чтобы не проходили несанкционированные кандидаты. Но вместе с сохранением управляемости она резко институционально усиливает губернаторов. При этом противовесов относительно кандидата, который набрал 80-90% голосов избирателей, у федеральной власти нет. Поэтому он считает, что имеет право на все. Посмотрите, например, на господина Меркушкина, губернатора Самарской области. Лучшей иллюстрации сложно придумать.

Вместе с тем, принимается решение об изменении системы выборов в Государственную Думу, введении смешанного принципа. Так считается легче победить нужным людям с хорошими финансовыми и политическими ресурсами. Благодаря этому, имея партийный рейтинг 30%, но одержав победу в округах, можно снова получить большинство в парламенте. В 2013 году начинают проявляться первые результаты принятых решений. Региональные элиты выходят из старых системных партий. Все те, кто вступал не от любви, а от неизбежности, получили возможность перейти в новые партийные структуры.

В этой связи история Евгения Урлашова, номинально еще мэра Ярославля, вполне типична. Два года он уже сидит в СИЗО, а суда все нет. Это к вопросу о наличии доказательной базы. В начале он был независимым депутатом, входил в независимую депутатскую фракцию. Потом начинается период управляемой партийности, и он вступает в «Единую Россию» для того, чтобы быть избранным. После изменений федеральных законов 2011-2012 годов он выходит из партии, идет на выборы мэра, как независимый кандидат и побеждает на них. После этого сразу вступает в «Гражданскую платформу».

«Гражданская платформа» в 2012-2013 годах на региональном уровне состояла из бывших представителей партий «Единая Россия», «Справедливая Россия» и коммунистов. Кадры теряют все. С этим борются точечными зачистками в регионах. Но всех подряд убрать не могут. Лавина пошла. Она заканчивается победой Евгения Ройзмана, 27% Алексея Навального.

В это же время федеральные власти начинают проводить информационные кампании, дискредитирующие старые партии. Это уголовные дела против депутатов Гудкова, Пономарёва, Бессонова, Ширшова, иные обвинения в адрес других парламентариев. Это приводит к тому, что к декабрю 2013 года, когда происходит голосования по «Закону Димы Яковлева», все превращается в суровый монолит, фрондёрства никакого нет.

Новые партии, которые появились в противовес старым, оказываются еще страшнее. 27% Навального на выборах мэра Москвы всех не на шутку напугали. В новых партиях нет известных персон, непонятно, с кем договариваться. Против них принимают так называемый «Закон депутата Клишаса». По нему в региональных парламентах по партийным спискам в них могут избираться не больше 25%. Раньше партия могла рассчитывать на 2-3 места: одно место спонсору, другое — руководителю регионального отделения партий. При 25%, место остается одно, и партии попадают в безвыходное положение. В Москве же в принципе разрешается выбирать совет по мажоритарным спискам. Впоследствии она этим правом пользуется.

Весной 2014 года ситуация разворачивается на 180 градусов. В этот период в закон о выборах возвращают поправки о необходимости сбора подписей. Если в 1990-е годы необходимо было собрать 1% подписей от избирателей округа, то теперь 3%. Такого в истории страны не было никогда. У всех новых партий отнимают льготы. Благодаря этому формируется новый альянс федерального центра и старых политических партий. Вместе с тем меняется закон о финансировании думских партий. Теперь за каждый голос на выборах партия поучает не один рубль или пять, а двадцать, а потом поднимают до 110. За три года — в пять раз.

Дальше начинается чехарда при выборах в муниципальные советы. За два года в десятках городах происходит переписывание уставов. То принимают мажоритарную систему, то отменяют, следуя генеральной линии партии. В итоге местное самоуправление уничтожается просто на корню. Если в прошлом году в конкурсных комиссиях, которые принимают решения о сити-менеджерах, было 70% из местного совета, 30% назначены региональными властями, то в этом году вновь поменяли закон и сделали 50% на 50%.

Губернаторы получили крайнее усиление при отсутствии конкуренции. Элитный статус увеличен, качество кадров осталось прежним. Кадровый состав ограничен. Все уже поняли за последние три года, когда сменилось более 30 губернаторов, что выбрать, назначить можно кого угодно, хоть тушку, хоть чушку, хоть чучело. Статус прямой, легитимность прямая. Заксобрание формируется по мажоритарной системе. Избиркомы, которые определяют, кто идет, а кто нет — контролируются губернаторами. Таким образом, региональная власть сама решает, кого пускать, кого не пускать в местный парламент.

Без-имени-3.jpg

О печальных итогах политических игр

На мой взгляд, федеральная власть теряет контроль над региональными лидерами. Это показали губернаторские выборы 2014 года. Осенью была 31 кампания. Накануне в крупных федеральных СМИ — «Известия», РБК — звучали заявления от компетентных лиц о том, что им нежелательно бы набирать больше 60%. Из всех губернаторов выполнили это поручение только двое: в Якутии и Алтайском крае. Остальным что-то за это было? Нет. Другой пример. Губернатором рекомендовали не возглавлять списки на выборах в законодательное собрание. Из 11 губернаторов послушался только один. Последовало какое-либо наказание за этим. Нет?

Другой феномен заключается в том, что конкретные общефедеральные законы принимаются в интересах ограниченного числа регионов. В 90-е годы таких ситуаций не было. «Закон Клишаса» правится под Москву. Закон, предполагающий упразднение городских советов и замену их на двуступенчатую систему, был необходим только Екатеринбургу, Самаре и Волгограду. Во всех этих регионах губернаторы-варяги не смогли выстроить отношения с местными элитами, мэрами, поэтому захотели уничтожить любые альтернативные площадки, где могло что-то оппозиционное появиться. Из этих трех регионов, ради которых менялся закон, удалось внедрить его только в Самаре. Потом заставили внедрить в Челябинске и все.

Если посчитать, за что могут увольнять губернаторов, то можно издать целую энциклопедию. Количество показателей растет мыслимыми и немыслимыми темпами. При этом полная неспособность власти федеральной снять губернатора. Это можно сделать только в двух случаях: патологическое состояние в регионе с точки зрения рейтинга или конфликтные отношения с элитами, социальные волнения. Другая причина — потеря защиты в федеральном центре. Если с московской «крышей» все хорошо и в регионе тоже ничего, то снять невозможно. Это еще мы не получили усиления губернаторов через выборы в Государственную Думу. Так что через год посмотрим. При этом образцовые порки никакого эффекта не имеют.

Что касается прогнозов, то в 2016 году будет происходить усложнение и одновременно ослабление политической конструкции, как следствие реформ, принятых в 2013-2015 годах. Начнется торг по поводу депутатских мест на выборах в Государственную Думу между губернаторами и основными политическими партиями. Необходимо учитывать, что параллельно с выборами в Государственную Думу будут происходить 38 кампаний по выборам в региональные парламенты. Везде будет действовать смешанная система (по спискам и округам). Представляете, какое количество согласований и мониторинговой информации будет идти в федеральный центр сплошным потоком? Попробуйте в этом случае все проконтролировать и отсечь, если что-то будет сомнительное на местах. Задачка не из простых. Губернатор будет обеспечивать назначение «проходного» депутата в своих руках. Да, будут проходить контркампании и некоторые фигуры будут подаваться, как согласованные с Вячеславом Володиным. Это никак не отменяет факта, что в следующем году резко возрастет влияние роли губернаторов на предвыборные списки в Государственную Думу.

Без-имени-1.jpg

Об универсальных рецептах

В любой стране бюджет зависит от электоральных циклов. Нет политиков, которые это не учитывают. Прелесть грамотной политической системы в том, что в ней присутствует разделение властей, обеспечивающих взаимный контроль и принцип сдержек и противовесов. Они являются защитой от перекосов, чтобы что-то под выборы изменить в свою пользу, но в ущерб стране. Ключевой вопрос — это наличие сбалансированных институтов, при которых ошибки избирательной системы, особенности эволюции личности руководителя окажутся слабее, менее влиятельнее, чем сила этих правил и систем.

Необходимо выстраивать качественный институциональный дизайн. В этом случае конституции западных стран прошли долгую эволюцию. Конституции Англии, Германии, США, Франции были созданы путем проб и ошибок. Другой и более подходящий для нас пример — это Мексика. Политическая система этой страны родилась в муках тяжелых потрясений. В истории этой страны был генерал Порфирио Диаз. Он очень долго правил страной, придя к власти сразу после французского вторжения и гражданской войны. Он приходит к власти, Мексика «встает с колен». Наступает эпоха благоденствия. Строятся в городах широкие проспекты, возводятся величественные фонтаны, сносятся трущобы, появляются огромные монументы. После его смерти наступает хаос, вновь гражданская война, смена больших и малых генералов на посту руководителей в течение двадцати лет. Это заканчивается тем, что элиты договариваются по-новому. Главное условие — это принцип непереизбираемости. Формируется одна революционная партия, внутри которой действует правило, что никто не может быть президентом больше одного срока. В итоге элитам выгоднее дождаться своей очереди, чем рисковать потерять все. Такое же правило на уровне штатов и более мелких муниципалитетов. Тотальная непереизбираемость и ротация заставляют партию меняться, думать о развитии страны. Эта система работает.

Мы не должны бегать и кричать, что мы за того-то и того-то, который наведет порядок. Элиты и гражданское общество, в первую очередь, должны думать о формировании крепких институтов. Какой человек у власти, большого смысла это не имеет.

Что касается более долгосрочных прогнозов, то согласен с теми, кто считает, что хуже уже не будет. При этом не важно, какие будут фамилия, имя и отечество у того, кто придет потом. Ревизия всего того, что было сделано за эти годы – неизбежна.

Текст подготовил Станислав ПАХОТИН, «Новый Калининград.Ru», фото — участников форума.

Комментарии к новости

Дискомфортная среда

Главный редактор «Нового Калининграда» Алексей Милованов о том, чего не хватает Калининграду, чтобы стать удобным для жизни городом.