Назначенные и избранные: в чем отличие?

Куда же без «блудного сына»?

Около года тому назад вступили в должность последние из глав регионов, избранные населением. С 1 января 2005 года Президент РФ назначает губернаторов и президентов республик, кандидатуры которых утверждаются законодательными собраниями регионов. Предложение наделить главу государства таким правом было озвучено Владимиром Путиным сразу после бесланской трагедии. Наряду с идеей создать Общественную палату и перейти к избранию депутатов Госдумы РФ исключительно по партийным спискам. Предполагалось, что эти меры носят антитеррористический характер. Не будем поминать терроризм всуе. Лучше воспользуемся случаем и посмотрим, что изменилось за это время. Тем более, что руководители уже почти половины регионов назначены в соответствии с новым порядком.

В начале 2005 года все наблюдатели ждали, что президент, получив новые полномочия, устроит масштабную чистку региональных элит. Этого, однако, не произошло – лишилось своих должностей лишь около десятка руководителей областей и республик. Причем, поддержка многих из них со стороны населения была настолько слабой, что, если бы им пришлось идти на выборы, победить было бы трудно. По крайней мере, без привлечения мощного административного ресурса, а значит, опять же поддержки Кремля. Это вполне поддается объяснению: часть старых губернаторов и так были «путинскими кадрами», другие, хотя и получили свою должность еще при Борисе Ельцине (как, например, президент Чувашии Николай Федоров), вполне смогли вписаться и в новую систему. Однако усидели на своих местах и те, кто в свое время выполнил и перевыполнил наказ Бориса Николаевича «взять суверенитета, сколько можно», да и теперь многими журналистами и политологами зачисляемые в региональную «фронду». Неужели в Кремле вспомнили евангельские сюжеты и решили дать второй шанс и этим «блудным сынам»? Правда, назначив губернатора, президент не обязан ждать окончания срока его полномочий и может отстранить его от должности даже в связи с «утратой доверия». Может быть, президентское окружение просто откладывает смену региональных элит? Здесь, видимо, не все так просто, и к этому вопросу мы еще вернемся.

«Чужие» и «терминатор»

Другой важной чертой новой эпохи стало появление губернаторов-«варягов». Это лица, ранее не связанные с регионами, в которые были назначены, а переведенные на работу туда лишь недавно или покинувшие регион в начале своей карьеры, много лет назад. Наиболее известными из них оказались соратники столичного мэра Юрия Лужкова – вице-мэр Москвы Валерий Шанцев, отправившийся в Нижний Новгород, зампред Госдумы РФ Георгий Боос, ставший калининградским губернатором и вице-премьер московского правительства Михаил Мень, направленный на губернаторство в Ивановскую «область невест».

Возмущение оппозиции и новые рассуждения об «авторитарном режиме» в данном случае оказались больше эмоциональными, чем объективными. Губернаторы-«варяги» – не изобретение Путина. Достаточно вспомнить Дмитрия Зеленина, избранного тверским губернатором уже при нынешнем президенте или Александра и Алексея Лебедей, ставших еще при Ельцине руководителями соответственно Красноярского края и Хакасии. Кстати, именно в противовес «варягу» генералу Лебедю красноярские управленцы создали собственное движение «Наши», название которого не так давно было приватизировано одной пропрезидентской молодежной организацией. Некоторые области буквально на каждых выборах становились полями сражений между федеральными политиками-тяжеловесами. И население подчас отдавало предпочтение «чужим», а не «нашим». Есть и вполне успешные примеры – вспомним подмосковного губернатора Бориса Громова, дважды занимавшего свой пост в результате выборов. То же и в зарубежной практике – чего стоит, например, избрание калифорнийским губернатором «заслуженного терминатора США» Арнольда Шварценеггера. Более того, если бы Боосу или Шанцеву пришлось участвовать в прямых выборах, они наверняка получили бы высокий результат.

Как показывает опыт, губернаторы-«варяги» появляются в двух случаях. Первый – кризис региональной элиты. Собственно, это одна из причин, и ранее приводивших к избранию «чужих». А вот вторая причина порождена новым порядком назначения губернаторов – судя по всему, федеральный центр сам начал опасаться усиления председателей законодательных собраний регионов. Недаром трое «чужих» были назначены в те регионы, в которых вес председателей областных Дум особенно велик – Алтайский край, Иркутскую и Нижегородскую области. Причем в случае с Нижним Новгородом в прессе муссировались слухи, что в Москве именно потому сделали ставку на «варяга» Шанцева, что ни в коем случае не хотели видеть местным губернатором председателя областной Думы Евгения Люлина.

Видимо, Кремль недооценил влияние фактора «председателей облдум», о котором нам приходилось писать еще до начала реформы. Мы говорили, что реформа может повредить той самой "вертикали власти", на выстраивание которой нацелена. Вспомним снова ельцинскую эпоху: кто тогда был самым сильным оппонентом Кремля в регионах? Лидеры областных Советов. Популярные политики, которые, в отличие от губернаторов, не были связаны насущными проблемами населения. Став позже избранными губернаторами, они сохранили контроль над региональными законодательными собраниями и были вынуждены идти на компромиссы с Москвой. Но хватит ли сил на это у новых губернаторов? И не возродят ли новые лидеры региональных законодателей старые проблемы для центральных властей? Кажется, мы уже видим первые признаки этой проблемы.

Призвание «варягов»

Судя по всему, от губернаторов-«варягов» федеральный центр добивается решения четырех задач. Во-первых, вывода вверенных им регионов из состояния политического кризиса, если именно он стал причиной их назначения. Во-вторых, с их помощью осуществляется контроль за наиболее важными и проблемными областями (вспомним пример с Калининградом). В-третьих, смены региональных элит. Как показывает практика, «чужие» иногда пытаются продвинуть своих людей, ранее не связанных с их регионом. Один из последних примеров – избрание председателем законодательного собрания Тверской области (где у власти находится губернатор-«варяг» Зеленин) Андрея Епишина, до этого руководившего Бюджетным комитетом Думы Подмосковья.

Наконец, в-четвертых, на «чужих» возлагается задача следить за процессом объединения регионов. Отсюда назначение Александра Тишанина губернатором Иркутской области (которая вскоре должна будет объединиться с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом), а Олега Кожемяко, бизнесмена и политика из Приморья – главой Корякского автономного округа (этот округ должен слиться с Камчатской областью). Обратим внимание, что хотя бы в одном из объединяющихся регионов всегда происходит ротация руководства. Видимо, федеральный центр вовремя обратил внимание на то, что вокруг объединительного процесса немедленно вырастает клубок противоречий и разгорается война между экономическими и политическими группировками. Достаточно вспомнить информационную войну «не на жизнь, а на смерть» во время выборов губернатора Красноярского края в 2002 году, ставшего локомотивом объединительного процесса. Для того, чтобы подобного не произошло, действительно продуктивнее назначить человека со стороны. Обратимся к примеру Иркутской области – здесь федеральный центр не стал вносить кандидатур из числа местных политиков, в прессе связывавшихся с различными региональными олигархическими группировками. Кстати, и в случае с Красноярьем, когда губернаторы еще избирались, Кремль сделал ставку на Александра Хлопонина – не совсем «варяга», но человека в местной политике относительно нового.

Другой важной чертой региональной политики-2005 стало появление «неполитических» губернаторов. Это люди, ранее не замеченные в публичной политике и нередко не собирающиеся менять амплуа и после занятия новой должности. Ярким примером стал первый назначенец – саратовский губернатор Павел Ипатов, заявивший, что сведет к минимуму всякую пиар-составляющую своей деятельности (вплоть до минимизации освещения своей работы по местному телевидению). Впрочем, возможно, новый руководитель области просто хотел продемонстрировать свое отличие от предшественника Дмитрия Аяцкова, известного как раз своим эпатажем. В начале года можно было предположить, что столь же непубличными будут и другие новые губернаторы. Этого, однако, не произошло. Видимо, кремлевские аналитики все же решили, что даже назначенному губернатору следует быть не просто исполнительным чиновником и хорошим управленцем, но и обладать собственным политическим весом.

«Медведи» и «медвежьи углы»

Итак, мы видим, что реформа региональной власти отнюдь не повлекла за собой катастрофу. До сих пор не произошло ни одного конфликта между Президентом и законодательными собраниями. Сохранили свои посты даже губернаторы, приобретшие в прессе клеймо «неблагонадежных», зато пользующиеся репутацией успешных управленцев. Губернаторы-назначенцы, по объективным оценкам, могут лучше помочь укрупнению регионов. С другой стороны, федеральный центр так и не воспользовался новой возможностью для кадровых перемен в национальных республиках. А ведь именно с появлением там новых людей центральные власти связывают и решение социально-экономических проблем. Может быть, в Кремле предпочитают переложить решение данного вопроса на плечи следующего Президента и не ворошить это «осиное гнездо» до 2008 года? Тем более, что именно в национальных республиках всегда наивысшие результаты на выборах получала «Единая Россия», так что здесь властям жаловаться не на что.

Кстати, о «единороссах». Немногие обратили внимание на то, что на съезде этой партии, прошедшем под занавес 2005 года, было принято решение передать вопрос о формировании партийных списков на выборах на местах целиком в ведение региональных отделений партии, которые контролируются в основном действующими губернаторами. Видимо, чтобы ограничить их власть, центральное руководство «Единой России» еще в начале года желало влиять на составление партийных списков в областях и республиках…

Впрочем, а была ли у авторов реформы цель ограничить власть региональной бюрократии? Может быть, реформа – только «дамоклов меч» для губернаторов, лишь один из рычагов, заставляющий их оставаться лояльными федеральному центру? И мы снова видим повторение сценария 2003 года, когда губернаторы оказали поддержку пропрезидентской «Единой России», а федеральный центр сохранил статус-кво на местах. А уж одобрять результаты этого соглашения, как «стабильность», или осуждать, как «застой», дело вкуса.
Источник: Институт "Коллективное Действие"

Дискомфортная среда

Главный редактор «Нового Калининграда» Алексей Милованов о том, чего не хватает Калининграду, чтобы стать удобным для жизни городом.