Алла Иванова: на программах приграничного сотрудничества нельзя нажиться

Новый променад в Янтарном, отремонтированная центральная площадь в Черняховске, дренажная система в Макс-Ашманн-парке Калининграда — все эти проекты, реализованные за последние три года, объединяет одно — они были частично профинансированы за счет средств программы приграничного сотрудничества «Литва — Польша — Россия». О других проектах, реализованных в рамках этой программы, и перспективах их развития «Новый Калининград.Ru» поговорил с министром-руководителем регионального агентства по международным и межрегиональным связям Аллой Ивановой.

— Есть ли европейские, мировые аналоги программы приграничного сотрудничества, реализуемой Польшей, Литвой и Россией? В чем ее уникальность?

— Уникальности особой в калининградской программе нет. В похожих программах участвуют регионы Северо-Запада, все, у которых есть границы со странами Евросоюза: Ленинградская область, Санкт-Петербург, Карелия. Они реализуются из тех подходов к региональному развитию Евросоюза, что на его окраинах необходимо предпринимать дополнительные меры к лучшему развитию. При этом разные страны вокруг границ имеют свои специфические проблемы, которые нужно решать сообща. Поэтому, например, то, что интересно для калининградцев и поляков, у жителя Новгородской области или Пензы вряд ли вызовет живой интерес.

Первые программы приграничного сотрудничества появились у нас в середине 1990-х годов. Если быть точнее, то в 1996 году. Это были проекты, в которых было задействовано прямое финансирование Евросоюза. Участвовать в них могли страны бывшего СНГ. Один из проектов, например, был связан с обменом опытом по развитию винных дворов во Франции и Молдавии. В это же время у нас реализовывался проект по партнерству нашего зоопарка и зоопарков Германии и Дании. Это было очень полезное и важное на тот момент начинание. Потом все это переформатировалось в ныне действующие программы приграничного сотрудничества, где партнерами выступали только Литва и Польша.

Остается еще программа «Регионы Балтийского моря», в которой мы не так активно участвовали. Особенно в последнем программном цикле, потому что Российская Федерация не успела подписать вовремя финансовое соглашение по нему. Это потенциальная платформа для сотрудничества со странами Скандинавии, северной частью Германии, Финляндией. Поэтому в целом, программа приграничного сотрудничества для наших близлежащих регионов не особо уникальная, а для других субъектов РФ — уникальна и интересна.

Еще калининградскую программу отличает чуть больший бюджет. Это такая традиция, которая берет начало с конца 90-х годов ХХ века. В этот переходный экономический и где-то политический период все побаивались за будущее Калининградской области. Поэтому была спецпрограмма Евросоюза по техническому содействию, в рамках которой оказывались сугубо консультационные услуги. Все это позволило сформировать положительный опыт взаимодействия. Поскольку нареканий, особых проблемных ситуаций при реализации программ не возникало и у нас был налажен хороший контакт со старшими коллегами из Москвы и Брюсселя, региону доверяли побольше средств, чем другим субъектам РФ.

Сейчас мы работаем по программному циклу 2007–2013, и последние проекты нам разрешили завершить в этом году. При этом планировалось, что все они закончатся в 2014 году.

— Как происходит управление программой? Кто осуществляет ее финансовое и техническое администрирование?

— Эта программа администрируется управляющим комитетом, в который входят представители трех стран: России, Польши и Литвы. Он собирается раз в полгода для рассмотрения хода реализации данной программы. К сожалению, в этой программе был только один набор проектных заявок, с которыми мы до сих пор и работаем. В 2012 году законтрактовали отобранные проекты. Потом очень долго боролись, чтобы был еще второй этап проектных заявок. У нас замедление в работе было связано с реформированием министерства экономического развития, потом министерства регионального развития, потом — снова Минэк РФ. Потом в итоге взяли проекты из резервного списка, они пошли, как одобренные. В результате с этим перечнем в 60 проектов мы и работаем. Общий же бюджет программы составляет 146 млн евро.

Если управляющий комитет собирается раз в полгода, то текущей работой занимается объединенный технический секретариат. Он находится в Варшаве. Там работают люди и получают за это деньги. На ежедневной основе они ведут все проекты, отзванивают, занимаются перепиской, проверяют правильность реализации мероприятий. Перед Европейской комиссией отвечает за эту программу Министерство регионального развития Польши. Так было решено всеми тремя странами. Во всех программах приграничного сотрудничества, реализуемых с участием Евросоюза, есть элемент паритетности, балансировки, поэтому Литве, например, досталось программа с Белоруссией, Польша взяла нашу программу под свое крыло. Естественно, она затрачивает на это больше усилий. У них задействовано Министерство финансов, Министерство регионального развития, институт объединенного технического секретариата.

По каждому проекту заключается контракт с основным партнером — с тем, кто писал проектную заявку, кто собирал информацию, готовил бюджет. Попадает в программу проект через специальный конкурс. Он тоже проводится по действующему международному законодательству. При этом используются так называемые правила PRAG. В них досконально прописано, как происходит тендер проектных заявок. После того, как все заявки отобраны, заключается договор с лидирующим партнером. В нем прописываются все мероприятия по исполнению договора, его бюджет. Этот договор является обязывающим, по нему необходимо регулярно отчитываться. Подписывают его Министерство регионального развития Польши и лидирующий партнер по каждой заявке.

— Правила отчетности по проектам международного сотрудничества строже, чем российские?

— Как правило, в рамках исполнения договора лидирующий партнер может и заключает еще несколько соглашений. Например, у нас есть такой проект в БФУ им. И. Канта: «Перекрестки». По нему у нашего вуза было еще то ли 12,то ли 14 партнеров. Университет вначале был очень счастлив: не каждый проект может похвастаться таким количеством партнеров. Когда же пришла пора готовить отчеты, они, бедняги, еще долго готовили эти бумаги. При том, что сам проект уже давно завершен. Потому что по каждому финансовому траншу необходимо приложить первичную бухгалтерскую документацию, получить заключение профессионального сертифицированного в одной из трех стран аудитора. Только после этого ваш отчет считается принятым.

Если в нашем регионе проверять исполнение договора будут Контрольно-ревизионная служба, казначейство, то по приграничному сотрудничеству — важен аспект аудиторского заключения.

— Какие есть права у польских и литовских партнеров по контролю за ходом исполнения контрактных обязательств по проектам? Как часто проходят проверки?

— Управляющий комитет не занимается постоянным контролем. Он собирается раз в полгода и оценивает общее исполнение программы, сводит общие цифры: сколько средств потрачено, сколько нет, кто опаздывает. Каждый месяц нам присылают таблицы, где Варшава — технический секретариат — указывает на самые проблемные проекты, с точки зрения их реализации и их финансирования.

 — Нужно понимать, что выделяемые Евросоюзом средства через Польшу и Литву — это не дотации.

Проектную заявку готовят партнеры. Как минимум две страны, в лучшем случае — это трехстороннее соглашение. В соответствии с ней, на территории партнеров реализуются такие же мероприятия. Если в Калининградской области строятся очистные в Немане, то в Литве — очистные в Юрбаркасе. Замечу, что это не калининградские деньги. Это средства программы сотрудничества России и Евросоюза. В общий котел сбрасываются и европейские, и российские деньги, из них потом финансируются общие проекты. Поэтому, выяснить, на что именно пошел калининградский рубль, проблематично. Это общее финансирование.

Хотя депутаты областной Думы делали в правительство запрос о справедливости распределения средств внутри программы. Этими же вопросами занималось министерство экономического развития РФ, которое считало каждую копейку внутри проекта. Предполагается, что участие равноправное: по 33% дает каждая из сторон. Это в идеальном варианте. На практике средства не просто выделяются, но даются под конкретные мероприятия. Они описаны, менять их практически нельзя, можно лишь что-то дополнять. Каждая страна, получив этот проект, внутри себя торгует его по своим правилам. Когда, например, в Славске объявлялись торги на очистные сооружения, то, допустим, в муниципалитете что-то сэкономили. Дальше они могли на эти сэкономленные средства, после согласования с управляющим комитетом, что-то для этого проекта, на его цели запустить. Например, сделать дорогу к этим очистным сооружениям. Экономия — только на цели проекта. Прибыли в этих проектах быть не может. Так оговорено в грантконтракте. Нажиться там особенно не удастся.

— В Калининградской области любой желающий уже сейчас видит результаты реализации программы приграничного сотрудничества, на примере того же променада в Янтарном или центральной площади в Черняховске. В таком случае, что из появившегося благодаря средствам этой программы можно увидеть в Литве или Польше?

— Еще раз отмечу, что в этой программе очень сложно соблюсти принцип взаимности. Бюджет общий, проекты в странах разные. Но по этой же программе в Польше, в Сопоте построена ливневая канализация. В Клайпеде реализована такая же история с ливнёвкой. В Юрбаркасе делается система доочистки питьевой воды. По партнерским проектам Советска реализуется сразу три инициативы в Литве. Одна — это детско-юношеский парк в Пагегяе с площадкой для скейта, другая — по Таурогенской конвенции, в рамках неё размечаются исторические маршруты.

 — Это еще раз подчеркивает главный принцип реализации программы: общими усилиями поднимать потенциал приграничных территорий. На эту цель работают и инфраструктурные проекты, и так называемые «мягкие вливания».

Потому что у нас есть, например, проекты по сотрудничеству ассоциаций писателей. Они ездят друг к другу в гости, издают совместные сборники, устраивают пленэры, поездки, организовывают сетевые взаимодействия. В итоге нас лучше понимают, и мы лучше их понимаем. Это одна из целей сотрудничества — чтобы ни мы их, ни они нас не боялись, и лучше знали.

— Кстати о страхах, доверии и санкциях. Как повлияло обострение международных отношений в 2014 году на финансирование проектов, включенных в программу?

— Если честно, сработал эффект масштаба. Он сказался на том, что сложная международная обстановка на программе приграничного сотрудничества никак не отразилась. Она слишком маленькая.

 — Но при этом обе стороны — и российская, и Евросоюз — говорили, что это последний плацдарм, который будет сдаваться. Программа приграничного сотрудничества не пострадает от взаимного обмена санкциями. Ее оставляли, как последний вариант для обмена. Потому что польза общая.

Мы, участники программы, не почувствовали проблем в связи с политическими событиями 2014–2015 годов. Может быть, было некоторое влияние на уровне общения между муниципалитетами с обеих сторон. Когда планировался визит поляков в один из наших населенных пунктов, то калининградцы говорили о снижении уровня представительства делегации. Так было и с литовскими делегациями. Несмотря на это, все стороны дошли до завершения работ по всем намеченным проектам. Никто в итоге не вышел из проектов с прокламациями политического толка. Все как работали, так и работают.

— В этом году программа, ее большой этап завершается. Все ли проекты, исполнение которых было перенесено на 2015 год, будут завершены в этом году? Какой из 60 был самым успешным, какие давались участникам программы наиболее сложно?

— Наиболее удобный, простой в реализации проект — это реконструкция участка дороги («берлинки») с «Чертовым мостом». Его вело региональное управление дорожного хозяйства. Его координатором был сотрудник этого управления. Это было удобно, потому что иногда проекты привлекают внешних координаторов, которые не понимают особенности организации лидирующего партнера, не понимали, как готовится отчетность по их правилам. Это необходимо было совместить с правилами отчета по внешнему аудиту.

Управлению дорожного хозяйства удалось благополучно завершить проект еще и потому, что им удалось выполнить правило последнего авансового платежа. Они сами профинансировали окончание работ и теперь ждут окончательного расчета от Варшавы. Многие проекты начинают страдать на последнем этапе как раз из-за того, что их исполнителям нечем рассчитаться, показать платежи, а потом ждать перечисления из Польши.

К сложным в реализации можно отнести те проекты, внутри которых проходили торги, в основном по строительству. Строительство — это всегда проблемно. Так было и с очистными сооружениями в Славске, Мамоново и Немане. Они долго отторговывались, потом долго внутри проекта шли различные изменения, притирки. Финансисты не могли долго понять, как им отчитываться. Проблемы были и с самими строительными компаниями. В Мамоново, например, строит очистные сооружения компания, которую на всех оперативных совещаниях в правительстве критикуют за срыв сроков по объектам, которые у неё имеются. В этой ситуации подключились все необходимые структуры правительства области: министерство ЖКХ, контрольно-ревизионное управление. Они присматривают, следят, как они отчитываются. Поэтому сооружения в Славске и Мамоново уже на этапе сдачи, точку невозврата уже прошли. В Немане — этот тот проект, в котором осталось еще больше всех строительно-монтажных работ. Здесь тоже работает по контракту «Балтлитстрой». Его строители были заняты на завершении строительства Театра эстрады в Светлогорске. Сейчас там работает толковый руководитель стройки, поэтому работа пошла в нужном темпе, к концу года основной этап они закончат.

— То есть работы на всех объектах должны быть завершены в этом году, а отчетность можно предоставить в течение 2016 года?

— Да, все работы должны быть завершены, заактированы до 31 декабря. Финансовые отчеты можно подготовить в течение последующих трех месяцев. Технический, текстовой отчеты можно будет посылать в течение полугода. Есть сегодня большая уверенность по всем объектам, что так и будет. Есть еще сомнения по небольшому проекту в Приморье. Там должны быть тоже очистные. Но муниципалитет никак не может прорваться сквозь условия генерального подрядчика, у которого нет денег. Они вышли на гарантию. Подрядчик пока не может закупить оборудование. Власти опасаются перечислять ему деньги. Они боятся, что компания может исчезнуть со стройки. Поэтому сейчас в еженедельном режиме, а порой и в ежедневном, мы держим связь с руководством муниципалитета и министерством ЖКХ.

— Везде ли муниципалитеты добились того эффекта, на который рассчитывали, подавая заявки на конкурс в программу приграничного сотрудничества?

— В основном да. Например, тот же Светлый. Он реализовал уже все три намеченных проекта. Другая история — променад в Янтарном. По последнему отмечу особо. Сейчас он выбился в лидеры. Это произошло благодаря своевременно принятым решениям о выделении областного финансирования на этот проект. Притом что изначально это не планировалось, поскольку предполагалось муниципальное финансирование. Мы были приятно удивлены, когда муниципалитет так активно взялся за этот проект. У меня даже сохранилось письмо от бывшего главы муниципалитета, в котором он уверял, что они самостоятельно справятся с финансированием этого проекта. Не справились. Это было предсказуемо. Потом пришлось им писать массу писем в правительство. Первое время правительство даже пыталось отбиться от идеи по софинансированию. Взывали к совести и воспоминаниям муниципального руководства. В итоге пришлось брать на себя. Понятно, что инфраструктура для региона нужная. Сам променад, на мой взгляд, самый удачный из всех, который строится в Калининградской области. Средства были выделены через министерство муниципального развития, которое вошло партнером в этом проект. Так удалось соблюсти все правила отчетности, как внутрироссийские, так и перед техническим секретариатом. В конченом счете Янтарный и дорогу замостил около променада, и парковку сделал на сэкономленные средства.

В целом без заминок мало какие проекты проходили. Были проблемы и у польского партнера, у которого конкурс не состоялся. Бывало, что вовремя не предоставляли финансовую отчетность. Из-за этого партнер не мог запросить новое финансирование. Но в основном практика хорошая, тренировку муниципалитеты прошли крепкую. Поэтому практически все собираются принимать участие в следующих конкурсах.

— Есть ли риск, что следующей программы не будет? Когда будет принято решение о новом этапе реализации программы приграничного сотрудничества?

— Программа, конечно, будет продолжена. Сейчас все ее участники ждут, когда будут подписаны финансовые соглашения между Россией и Евросоюзом, в которых бы прописывались все условия взаиморасчетов, правила взаимодействия, объемы финансирования, формы заявок, правила конкурсов. Рамочный документ и по программе «Польша — Россия» и по программе «Литва — Россия» уже есть в удобоваримом виде. Финансовое соглашение пока не видела. Министерство экономического развития РФ этим занимается. Подозреваю, что он еще в очень сыром варианте, поэтому его не обнародуют. Хотелось бы его уже посмотреть в самое ближайшее время.

— В январе министерство проводило совещание с главами муниципалитетов, на котором озвучивались цифры финансирования на предстоящий период со стороны Европейского союза: по линии Польши это 48 млн евро, Литвы — 19 млн евро. От российского правительства мы ожидаем пропорционального финансирования.

Поэтому еще тогда попросили муниципальные власти готовить свои заявки. Часть из них уже начала оформлять свои предложения. Но мы все ждем. Потому что этот период заявочной кампании пришелся на реформу Министерства регионального развития, вернее, на его ликвидацию. Министерство экономического развития перехватило эту инициативу по нашим программам. Сам переход из одного ведомства в другое занял более полугода. Нам хотелось, чтобы уже летом финансовый меморандум были подписан. Но этого не случилось. Есть тревожные чувства по этому поводу, но уверена, все ведомства понимают, что регионы ждут этой программы. Помимо дополнительного финансирования, программа приграничного сотрудничества — это неплохой повод для прямого взаимодействия с нашими соседями.



— От каких муниципалитетов уже поступили заявки на участие в конкурсе? С какими проектами они хотят войти в новую программу? 

— Муниципалитеты хотят продолжения взаимодействия с постоянными партнерами, в нагрузку к которому идут инфраструктурные проекты. Тот же Светлый, который уже занимался реконструкцией парка и готовил проектно-сметную документацию на реконструкцию набережной и причала. По новому проекту должен появиться рядом с набережной яхтенный причал с возможностью паспортного оформления, а также пункт пересечения госграницы. Советск намерен в рамках проекта заняться прочисткой русел рек. Это интересно, тем более что и в предыдущей программе они отработали удачно по всем трем проектам. Университет также, скорее всего, подаст свою заявку с историко-туристическим уклоном. У Гусева уже много проектов.

— Если смотреть на аналогичную, уже состоявшуюся программу, то как происходит отбор конкурсных заявок?

— В отличие от национальных конкурсных процедур, в конкурсной заявке по международной программе прописывается очень детально и подробно весь перечень мероприятий. В таком виде она подается на конкурс. Отборочная комиссия не может сказать, что половину мероприятий не проводите, а эту часть оставьте. Могут прозвучать замечания по конкретным пунктам. Например, слишком дорого оценена стоимость визитов в Польшу или слишком дорогое оборудование для очистных. Менять саму суть заявки конкурсная комиссия не может. Если претендент выполняет все требования по оформлению пакета документов, к нему нет претензий по поводу юридической легальности мероприятий, есть гарантии по предоставлению 10% финансирования проекта, то он допускается до конкурса.

Документы попадают к двум независимым экспертам. У них есть оценочная таблица, в которую они ставят баллы по определенным критериям. Заявки поступают в анонимном виде. Те заявки, которые набрали больше порога отсечения, допускаются до участия в отборочном комитете. Например, 50% поданных заявок не пройдет экспертную оценку, а остальные идут на отборочный комитет, и там уже члены комиссии предметно смотрят по каждой заявке. Если говорить о прошлой заявочной кампании, то изначально муниципалитеты подавали около 190 предложений. Отобрано было всего 53, семь шло отдельным пунктом в итоговом программном документе.

— Не раз на региональном уровне звучала критика в адрес муниципальных властей, низкой компетенции их управленческих решений. Министерство сталкивалось с этой проблемой и во время реализации проектов по программе приграничного сотрудничества. Помогает ли ведомство с подготовкой документации для предстоящего конкурса заявок?

— Напрямую нет, потому что сотрудники министерства работают в отборочном комитете. Но совсем без поддержки не оставляем. Проводим консультации, организовываем тренинги по управлению проектным циклом. На них мы рассказываем об общих подходах к формированию проектной заявки, ее бюджета, как, какие строки бюджетной заявки заполняются и т. д. Внутри заявок мы за муниципальные власти ничего не пишем.

— В целом, по итогам предыдущего конкурса были отобраны заявки 15 муниципалитетов. Соответственно, 8 остались за бортом. Например, Зеленоградск подавал заявку, но не прошел. Правдинск, Гвардейск, Полесск, Ладушкин ни одной заявки так и не подали. Гурьевск заявился вместе с Калининградом по Макс-Ашманн-парку, но чисто номинально. Есть муниципалитеты, от которых трудно ожидать каких-либо предложений. 

Почему мы предлагаем муниципалитетам участвовать? Потому что это хорошая тренировка для местных властей. Они приучаются работать в проектном режиме. Как показала практика, те власти, которые в 1990-е годы хорошо участвовали в международных программах, те и региональные проекты потом проще реализовывали по ФЦП и областной инвестиционной программе. Кому-то интересно, у кого-то сильные партнеры в сопредельных странах. Например, у Черняховска — польский город Сувалки. Он сильно в этом заинтересован. В нём полтора года назад произошел перелом. Как только новый глава Сергей Щепетильников пришел, он сделал ревизию проекта и пересмотрел участие в этом проекте. Они вернулись к началу, переделали проект, внесли корректировку в заявку, и в итоге город получил обновленную центральную площадь. Все в итоге зависит от позиции главы и специалиста в администрации, который курирует местный проект.

— Есть ли указание правительства муниципалитетам в обязательном порядке принимать участие в программе приграничного сотрудничества?

— Такого нет. Ведь это не просто конкурс заявок. Главы должны взять на себя финансовую ответственность. Ведь по этим проектам много решений руководителям муниципалитетов приходится принимать самостоятельно. При том, что проект очень чувствителен к курсу валюты. Когда скачки доллара или евро идут, муниципалы рискуют, переживают. Потому что разница в курсах не покрывается по условиям контракта. Это бремя ложится на местные бюджеты. Единственное, что смягчает эту ситуацию, — что есть несколько точек отсечения по отчету. Один курс на первый этап отчета, и он пересчитывается. Потом на второй отчет — другой курс, и тогда стоимость работ пересчитывается, и на первый этап также берутся новые показатели. Финальный курс — он полностью пересчитывает стоимость проекта. Это — не курс Центробанка, а специальный курс, устанавливаемый по европейским правилам. Из-за этого обращался за помощью к региональным властям Янтарный, Озерск. Озерск, кстати, так практически ничего и не получил. У муниципалитетов есть еще свои механизмы расчета с региональным бюджетом. Но местные власти, особенно у которых большие бюджеты проектов, такой вопрос ставят.

— Как будет проходить финальный аудит исполнения программы за период 2007–2013 (2015) годы?

— Программа пройдет через несколько этапов аудита. Сначала будет выполнен сугубо технический, бухгалтерский аудит, потом подготовлен отчет перед управляющим комитетом. Его проверит и Счетная палата Европейского союза. Она также будет иметь права в течение семи лет навестить любой из реализованных в регионе проектов, чтобы проверить первичную отчетность, результаты программы. В течение всего этого срока оборудование, техника не могут быть переданы, проданы третьим лицам. Например, Краснознаменск закупал пожарную технику совместно с польской стороной. В течение всего этого срока она должна быть на балансе у города.

— Какова роль агентства по международным и региональным связям в реализации программы приграничного сотрудничества?

— Мы выступаем в качестве координаторов между странами, регионами, всеми заинтересованными участниками процесса. Помогаем на каждом этапе муниципалитетам Калининградской области, принимающим участие в программе. Роль коммуникаций, переговорного процесса при ее реализации сложно переоценить. Поэтому наши специалисты, зная их специфику, обеспечивают её эффективное функционирование.

Фото — Виталий Невар, «Новый Калининград.Ru»

Нашли ошибку? Cообщить об ошибке можно, выделив ее и нажав Ctrl+Enter

Текст: Станислав Пахотин